Lov om ændring af lov om udenrigstjenesten (Implementering af direktiv 2015/637/EU om koordinations- og samarbejdsforanstaltninger for at lette konsulær beskyttelse af ikkerepræsenterede unionsborgere i tredjelande og obligatorisk digital kommunikation i forhold til tjenestehandlinger i udenrigstjenesten)

Til nr. 1

Det gøres med fodnoten til loven klart, at loven indeholder bestemmelser, der gennemfører Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2015/637/EU af 20. april 2015 om koordinations- og samarbejdsforanstaltninger for at lette konsulær beskyttelse af ikkerepræsenterede unionsborgere i tredjelande og om ophævelse af afgørelse 95/553/EF, EU-Tidende 2015, nr. L 106, side 1.

Til nr. 2

Det følger af lov om udenrigstjenesten §1 stk. 3, at udenrigstjenesten yder bistand til danske statsborgere samt bistand til danske virksomheder i deres erhvervsmæssige forbindelser med udlandet. Det følger endvidere af Udenrigsministeriets Borgerserviceinstruks, at danske repræsentationer skal bistå følgende nødstedte borgere i udlandet: danske statsborgere og udlændinge med fast bopæl i Danmark, ikkerepræsenterede nordiske borgere og udlændinge med fast bopæl i andre nordiske lande og borgere fra ikkerepræsenterede EU-lande.

Det foreslås, at den gældende praksis som beskrevet i Udenrigsministeriets Borgerserviceinstruks skrives ind i § 1, stk. 3 , i lov om udenrigstjenesten, jf. lovforslagets § 1, nr. 2, ved at tilføje, at udenrigstjenesten også yder bistand til udlændinge med fast bopæl i Danmark, ikkerepræsenterede nordiske statsborgere og ikkerepræsenterede unionsborgere i tredjelande.

Ved »unionsborger« forstås i dette lovforslag i overensstemmelse med direktivets artikel 4 enhver borger, der har et statsborgerskab i en stat, der er medlem af EU.

Ved »ikkerepræsenteret medlemsstat i et tredjeland« forstås i dette lovforslag i overensstemmelse med direktivets artikel 6, et land, der er medlem af EU, men ikke permanent har etableret en ambassade i pågældende tredjeland.

Ved »ikkerepræsenteret nordisk statsborger« forstås i dette lovforslag enhver borger, der har statsborgerskab i Finland, Island, Norge eller Sverige.

Ved »udlænding med fast bopæl i Danmark« forstås i dette lovforslag enhver borger, der ikke er dansk statsborger, unionsborger eller nordisk statsborger, og som har bopæl i Danmark. Ved »fast bopæl« forstås i overensstemmelse med § 6 i lov om det centrale personregister det sted (bolig), hvor en person regelmæssigt sover, når denne ikke er midlertidigt fraværende på grund af ferie, forretningsrejse, sygdom eller lignende, og hvor denne har sine ejendele.

Direktivet erstatter rådsbeslutning 95/553/EF om konsulær beskyttelse. Der er er således ikke tale om et nyt samarbejde inden for EU på det konsulære område, men om en formalisering af det allerede eksisterende samarbejde. Samarbejdet har hjemmel i artikel 20, stk. 2, litra c, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF), hvoraf det fremgår, at unionsborgere har ret til beskyttelse hos enhver medlemsstats diplomatiske og konsulære myndigheder på samme vilkår som statsborgere i denne medlemsstat i tredjelande, hvor den medlemsstat, som de er statsborgere i, ikke er repræsenteret.

Lovforslaget medfører således ikke ændringer i Danmarks nuværende forpligtelse til at yde konsulær bistand til unionsborgere i tredjelande, der ikke er repræsenterede i det pågældende land.

Baggrunden for den foreslåede ændring om konsulær bistand til ikkerepræsenterede nordiske statsborgere er, at den nuværende lovgivning ikke afspejler den forpligtelse til at yde bistand til andre nordiske statsborgere, som følger af det nordiske samarbejde. Det bør således fremgå af lovgivningen, hvilke forpligtelser den danske udenrigstjeneste har over for statsborgere fra andre nordiske lande, der ikke er repræsenterede i det pågældende tredjeland, og følgelig, hvilke rettigheder de pågældende personer har i forhold til den danske udenrigstjeneste.

Lovforslaget medfører ikke ændringer i den nuværende praksis for ydelse af konsulær bistand til ikkerepræsenterede nordiske statsborgere, der følger af det nordiske samarbejde.

Baggrunden for den foreslåede ændring om konsulær bistand til udlændinge med fast bopæl i Danmark er, at den nuværende lovgivning ikke afspejler den nuværende praksis. Den danske udenrigstjeneste har i henhold til langvarig praksis ydet konsulær bistand til udlændinge med fast bopæl i Danmark.

Lovforslaget medfører således ikke ændringer i forhold til den nuværende praksis for ydelse af konsulær bistand til udlændinge med fast bopæl i Danmark.

I udgangspunktet ydes den samme konsulære bistand til udlændinge med fast bopæl i Danmark, til ikkerepræsenterede nordiske statsborgere og til ikkerepræsenterede unionsborgere som til danske statsborgere.

Wienerkonventionen af 24. april 1963 om konsulære forbindelser garanterer udtrykkeligt kun staters adgang til at yde konsulær bistand til egne statsborgere. Hvis Danmark skal have mulighed for at yde konsulær bistand som f.eks. fængselsbesøg til andre landes statsborgere, forudsætter dette som udgangspunkt modtagerstatens accept. Dette vil modtagerstaten i mange tilfælde acceptere, herunder hvis der – som i tilfældet ikkerepræsenterede unionsborgere og nordiske statsborgere – kan indhentes fuldmagt fra vedkommendes hjemland, men i andre tilfælde vil modtagerstaten ikke acceptere dette. Det gælder f.eks. i mange tilfælde, hvor borgere med dobbelt statsborgerskab eller udlændinge med fast bopæl i Danmark rejser tilbage til deres (andet) hjemland. Her vil modtagerstaten kunne henvise til, at der er tale om landets egne statsborgere og afstå fra at give Danmark konsulær adgang.

I de tilfælde, hvor udlændinge med fast bopæl i Danmark har ønske om konsulær bistand fra Danmark i deres eget hjemland eller i et tredjeland, og i de tilfælde hvor en borger med dobbelt statsborgskab har ønske om konsulær bistand fra Danmark i sit andet hjemland, vil Danmark søge at få konsulær adgang (til f.eks. fængselsbesøg). I de tilfælde, hvor modtagerstaten ikke accepterer dette, vil Danmark ikke kunne yde dén konsulære bistand, som forudsætter modtagerstatens accept. Danmark vil dog fortsat kunne yde andre former for bistand, som ikke forudsætter modtagerstatens accept, herunder kontakt til pårørende, vejledning om advokatbistand, rejsevejledning, udstedelse af rejsedokumenter mv.

Til nr. 3

Udenrigstjenestens bistand til danske virksomheder i udlandet videreføres uændret.

Til nr. 4

Det følger af den nuværende praksis som beskrevet i Udenrigsministeriets Borgerserviceinstruks, at udenrigstjenesten yder bistand til ikkerepræsenterede unionsborgere.

Med den foreslåede § 1, stk. 4 , i lov om udenrigstjenesten, jf. lovforslagets § 1, nr. 4, bemyndiges udenrigsministeren til at fastsætte nærmere regler om udenrigstjenestens konsulære bistand til ikkerepræsenterede unionsborgere i tredjelande, herunder til ledsagende familiemedlemmer fra tredjelande i krisesituationer samt finansielle procedurer mv.

Direktivet medfører ikke en harmonisering af den konsulære bistand, som har forskellige traditioner i de enkelte EU-lande. Danmark vil således fortsat følge national praksis og yde den samme konsulære bistand til andre unionsborgere, som ydes til danske statsborgere.

Hvis lovforslaget vedtages, agter udenrigsministeren med baggrund i Rådets direktiv (EU) 2015/637 af 20. april 2015 ved bekendtgørelse at fastsætte nærmere regler om udenrigstjenestens konsulære bistand til ikkerepræsenterede unionsborgere i tredjelande, herunder om omfanget af den konsulære bistand, om koordinations- og samarbejdsforanstaltninger samt om finansielle procedurer.

Til nr. 5

Med den foreslåede bestemmelse i § 14, stk. 4 , i lovforslagets § 1, nr. 5, gives udenrigsministeren hjemmel til at fastsætte nærmere regler om overgang til obligatorisk digital kommunikation for så vidt angår tjenestehandlinger, der udbydes af udenrigstjenesten.

Hvis lovforslaget vedtages, agter udenrigsministeren med hjemmel i den foreslåede bestemmelse at fastsætte nærmere regler om, at kommunikation til og fra udenrigstjenesten om tjenestehandlinger, for hvilke der erlægges gebyr, helt eller delvist skal foregå digitalt, herunder om anvendelse af bestemte it-systemer, såsom særlige digitale formater og digital signatur, om fravigelse af obligatorisk digital kommunikation grundet særlige forhold og ekstraordinære situationer samt om, hvornår en digital meddelelse anses for at være kommet frem.

Ved udenrigstjenestens tjenestehandlinger forstås handlinger foretaget af Udenrigsministeriet, diplomatiske og konsulære repræsentationer samt handelskontorer. Tjenestehandlinger omfatter bl.a. legaliseringer, ekspeditioner vedrørende pas, visumudstedelse, opholds- og/eller arbejdstilladelser, oversættelser etc. En udførlig oversigt over tjenestehandlinger fremgår af bekendtgørelse nr. 1467 af 11. december 2017 om betaling for tjenestehandlinger i udenrigstjenesten. Bekendtgørelsen opdateres årligt.

Det vil som led i udmøntningen af den foreslåede bemyndigelsesbestemmelse, blive fastsat regler om, at udenrigstjenesten afviser en ansøgning, rekvirering mv., der ikke indgives ved digital selvbetjening. Det vil imidlertid tillige blive fastsat, at udenrigstjenesten skal tilbyde, at en ansøgning, rekvirering mv. kan indgives på anden måde end ved digital selvbetjening, hvis udenrigstjenesten finder, at der foreligger særlige forhold, der gør, at den digitale selvbetjeningsløsning ikke må forventes at kunne anvendes.

For borgere, som ikke kan bruge de digitale løsninger, vil det også i fremtiden være muligt at få betjening på anden måde end ved digital selvbetjening.

Det vil bero på en konkret vurdering, hvilken hjælp den enkelte borger har brug for. Det forudsættes, at udenrigstjenesten, som nævnt, fortsat lever op til de forvaltningsretlige og øvrige lovgivningsmæssige krav, der stilles til den offentlige forvaltning, herunder vejledningsforpligtelsen og kravet om at oplyse sagen. Udenrigstjenesten vil tillige skulle informere borgeren om dennes muligheder for at søge på anden vis, når der foreligger særlige forhold, eller om muligheden for at lade andre ansøge på borgerens vegne via fuldmagt.

Hvis udenrigstjenesten afviser en borger, der ikke anvender den digitale selvbetjeningsløsning, kan en afvisning begrundes med, at det er obligatorisk at benytte den digitale selvbetjeningsløsning. Hvis borgeren fortsat mener, at vedkommende ikke skal eller kan betjene sig digitalt, må udenrigstjenesten afklare, om der foreligger særlige forhold, der gør, at kravet om brug af den digitale selvbetjeningsløsning kan fraviges. Det er udenrigstjenesten, der ud fra et konkret skøn vurderer, om der foreligger særlige forhold. Der skal i den forbindelse lægges vægt på borgerens beskrivelse af egne evner og muligheder for at anvende it-værktøjer og eventuelle problemer med at søge om hjælp, ligesom udenrigstjenesten ud fra en helhedsvurdering af borgeren må bedømme, om denne vil kunne betjene sig digitalt efter modtagelse af hjælp hertil.

Muligheden for at ansøge, rekvirere, afregne mv. på en anden måde end ved digital selvbetjening skal imødekomme borgere med særlige behov. Der kan for eksempel være tale om borgere med særlige handikap, såvel kognitiv som fysisk funktionsnedsættelse og demens.

Særlige forhold vil eksempelvis foreligge, hvor en borger ikke selv kan anvende digital selvbetjening, og det ikke giver mening at forlange, at denne henvender sig eksempelvis i Udenrigsministeriet eller på en repræsentation for at få hjælp til digital selvbetjening. Det gælder f.eks. borgere med psykiske lidelser, hjemløse eller borgere med store sprogvanskeligheder, herunder borgere der ikke behersker dansk eller andet sprog, der anvendes i selvbetjeningsløsningen. Udenrigstjenesten kan i det enkelte tilfælde vurdere, at der foreligger særlige forhold, der gør, at en anden kommunikationskanal end den digitale er bedst egnet.

Der foreligger særlige forhold for disse borgere, hvis hjælp eller medbetjening fra Udenrigsministeriets side konkret vurderes ikke at være en egnet løsning til at muliggøre digital indgivelse af ansøgningen, anmodningen eller meddelelsen mv. I visse tilfælde vil udenrigstjenesten umiddelbart kunne vurdere, at borgeren ikke vil kunne indgive en ansøgning, anmodning eller en meddelelse mv. digitalt, uden at udenrigstjenesten først har forsøgt medbetjening. Der vil således kunne være tale om, at der foreligger særlige forhold for nogle af de borgere, der har særlige behov, der gør, at borgeren ikke kan ansøge, anmode, indgive meddelelsen mv. digitalt. Tilsvarende vil der også være borgere fra de nævnte grupper, der kan ansøge, anmode eller indgive meddelelsen mv. digitalt, eventuelt efter medbetjening, og som derfor skal betjene sig digitalt.

Et eksempel, hvor der kan foreligge særlige forhold, der gør, at borgeren ikke kan anmode digitalt, er, hvor en sengeliggende sygemeldt person uden PC eller uden digitale kundskaber henvender sig telefonisk til udenrigstjenesten for at få tilbudt en anden måde at anmode om tjenestehandlinger på end digtalt. Et andet eksempel kunne være en 80-årig borger, der anmoder om en tjenestehandling, men som aldrig har stiftet bekendtskab med it, og som ikke ser sig i stand til at erhverve sig NemID.

Særlige forhold vil eksempelvis foreligge, hvor en socialt udsat borger ikke selv kan ansøge digitalt, og hvor det ikke giver mening at forlange, at borgeren modtager hjælp til at betjene sig digitalt. Særlige forhold kan tillige foreligge, hvor en borger er indsat i fængsel eller institutionsanbragt og af den grund ikke har adgang til en computer eller lignende digital platform, hvorfor borgeren ikke kan ansøge digitalt.

Også hvor der er tale om borgere med store sprogvanskeligheder, herunder borgere, der ikke behersker dansk eller andet sprog, der anvendes i selvbetjeningsløsningen, eller lider af svær ordblindhed, kan udenrigstjenesten i det enkelte tilfælde vurdere, at der foreligger særlige forhold, der gør, at en anden kommunikationskanal end den digitale er bedst egnet.

Endnu et eksempel på, hvor særlige forhold gør sig gældende, er, hvor der ved selvbetjeningsløsningen forudsættes anvendelse af personnummer eller NemID, og borgeren ikke har et personnummer eller ikke kan få udstedt NemID.

Forudsætningerne for at få offentlig digital signatur (eksempelvis NemID) er, at borgeren er over 15 år, at borgeren har et dansk personnummer, og at borgeren kan legitimere sig fyldestgørende.

Personer uden et personnummer kan ikke få NemID. I disse tilfælde kan borgeren ikke anvende de digitale selvbetjeningsløsninger, hvor denne identifikation kræves. Det gør sig eksempelvis gældende i forbindelse med legalisering af digitalt udstedte myndighedsdokumenter. Det vil ikke være muligt at få dokumentet returneret efter legalisering, eftersom det vil kræve adgang til digital post, hvilket forudsætter, at borgeren har et NemID.

For så vidt angår en borger, der ikke er registret i CPR med bopæl eller fast opholdssted i Danmark, herunder en borger bosat i udlandet, stilles der særlige identifikationskrav, der kan vanskeliggøre erhvervelse af NemID. En sådan borger vil derfor som udgangspunkt ikke kunne anvende den digitale selvbetjeningsløsning og skal, hvor det er relevant, betjenes på anden vis. Hvis borgeren alligevel har fået anskaffet sig NemID, eksempelvis ved personligt fremmøde i borgerservice eller via en dansk ambassade/repræsentation i udlandet, vil borgeren skulle anvende den digitale selvbetjeningsløsning.

Hvis en borger ikke har, men kan få udstedt NemID, og dette er en forudsætning for anvendelse af den konkrete digitale selvbetjeningsløsning, foreslås det, at udenrigstjenesten skal anmode borgeren om at anskaffe sig NemID. Hvis udenrigstjenesten vurderer, at der foreligger særlige forhold, kan udenrigstjenesten vælge ikke at kræve anskaffelse af NemID, men lade borgeren betjene sig på anden vis.

Det er udenrigstjenesten, der i de konkrete tilfælde foretager en vurdering af, om der foreligger særlige forhold. Hvis udenrigstjenesten finder, at der foreligger særlige forhold, skal denne tilbyde borgeren en anden måde at ansøge mv. på.

Der kan være forskel fra område til område på, hvor omfattende en ansøgning mv. er, hvorfor der også vil være forskel på, hvornår en henvendelse kan håndteres ved hjælp eller medbetjening fra en medarbejder, og hvornår en borger henvises til at ansøge mv. på anden vis. Udenrigstjenesten vil i en lang række tilfælde kunne udfylde en ansøgning, gennemføre en rekvirering eller afregning sammen med borgere, der ikke selv kan. Det er således hensigten, at den enkelte medarbejder i udenrigstjenesten i den konkrete situation ved henvendelse fra en borger gør et forsøg på at guide borgeren til digital selvbetjening.

Hvor der foreligger særlige forhold, er det udenrigstjenesten, der beslutter, på hvilken måde, ansøgningen, rekvireringen, afregningen mv. i givet fald skal indgives. Det kan for eksempel indebære telefonisk eller personlig betjening, anvendelse af blanketter eller anden skriftlig eller digital kommunikation. Personlig eller telefonisk betjening forudsættes som i dag at foregå i den almindelige åbningstid hos udenrigstjenesten, herunder på ambassaderne/repræsentationerne.

Udenrigstjenesten vil ved anvisning af alternativ kommunikationskanal skulle tage hensyn til den enkelte borgers vanskeligheder, herunder årsagen til, at borgeren ikke kan anvende digital selvbetjening. FN’s Handikapkonvention indebærer blandt andet, at hvor kravet om digital selvbetjening fraviges, skal den offentlige myndighed træffe passende foranstaltninger til at sikre, at borgere med handikap kan kommunikere med det offentlige. Ifølge FN’s Handikapkonvention er en person med handikap defineret som en person med langvarig fysisk, psykisk, intellektuel eller sensorisk funktionsnedsættelse. Loven vil skulle administreres, så konventionen såvel som øvrig lovgivning overholdes.

Borgeren vil som i dag have mulighed for at give fuldmagt til en anden person til at anvende en konkret digital løsning eller til at henvende sig digitalt på vegne af borgeren. I de tilfælde, hvor den digitale selvbetjeningsløsning endnu ikke muliggør at afgive eller anvende en fuldmagt digitalt, må afgivelsen af fuldmagten og eventuelt selve ansøgningen, rekvireringen mv. ske på anden måde.

Det vil som led i udmøntningen af bemyndigelsesbestemmelsen endvidere blive fastsat, at udenrigstjenesten ekstraordinært kan undlade at afvise en ansøgning, rekvirering mv., der ikke er indgivet ved digital selvbetjening, hvis der ud fra en samlet vurdering er klare fordele for udenrigstjenesten ved at behandle ansøgningen på anden vis end digitalt. Med muligheden for ekstraordinært at undlade at afvise sager, der ikke er indgivet ved digital selvbetjening, tages der højde for, at der kan være situationer, hvor det ud fra en samlet vurdering kan være mere økonomisk hensigtsmæssigt for udenrigstjenesten at behandle en ansøgning mv., selvom den ikke indgives ved digital selvbetjening.

Udenrigstjenesten vil eksempelvis kunne anvise borgeren en anden måde at betjene sig på, hvis et selvbetjeningssystem er ude af drift. Der kan også være tale om tilfælde, hvor krav om digital selvbetjening indebærer en uforholdsmæssigt omkostningskrævende omlægning af selvbetjeningssystemer for at imødegå ekstraordinære situationer.

Som led i udmøntningen af bemyndigelsesbestemmelsen, forventes der fastsat regler om, at en digital meddelelse anses for at være kommet frem til adressaten for meddelelsen, dvs. til modtageren af meddelelsen, når den er tilgængelig for adressaten for meddelelsen, dvs. fra det tidspunkt, hvor adressaten har mulighed for at gøre sig bekendt med indholdet af meddelelsen. Det er således uden betydning, om eller hvornår adressaten rent faktisk gør sig bekendt med indholdet af meddelelsen.

En meddelelse vil normalt være tilgængelig for udenrigstjenesten på det tidspunkt, hvor udenrigstjenesten kan behandle eller læse meddelelsen. Dette tidspunkt vil normalt blive registreret automatisk i modtagelsessystemet eller i et datasystem. En meddelelse, der først er tilgængelig efter kl. 24.00, anses normalt først for modtaget den dag, meddelelsen er tilgængelig.

En ansøgning, rekvirering, afregning mv., der er tilgængelig i myndighedens system eksempelvis klokken 23:59 den 30. november, er således kommet frem den 30. november, uanset at der ikke fysisk sidder en medarbejder på ambassaden/repræsentationen og gør sig bekendt med meddelelsen på dette tidspunkt, der ligger uden for normal arbejdstid/åbningstid. Det kan med digital selvbetjening præcist registreres, hvornår en ansøgning mv. er kommet frem. Hvorvidt fremkomsten er rettidig, må bedømmes efter de gældende forvaltningsretlige regler og eventuelle fastsatte tidsfrister. I de tilfælde, hvor udenrigstjenesten har behov for at gøre sig bekendt med en meddelelse på et bestemt tidspunkt, må der fastsættes en tidsfrist, der indeholder såvel en dato som et præcist klokkeslæt for, hvornår ansøgningen mv. skal være indgivet for at være kommet frem rettidigt.

Kan modtagelsestidspunktet for en digital meddelelse ikke fastlægges som følge af problemer med myndighedens it-system eller andre lignende problemer, må meddelelsen anses for at være kommet frem på det tidspunkt, hvor meddelelsen blev afsendt, hvis der kan fremskaffes pålidelige oplysninger om afsendelsestidspunktet. Det vil således ikke komme borgeren til skade, at en ansøgning eller afregning mv. modtages efter fristens udløb, hvis dette skyldes systemnedbrud eller andre forhold hos myndigheden.

Det foreslås, at lovforslaget træder i kraft den 1. maj 2018.

Bestemmelsen fastlægger lovens territoriale gyldighed. Det foreslås i § 3, at loven ikke gælder for Færøerne og Grønland, men kan ved kongelig anordning helt eller delvis sættes i kraft for Færøerne og Grønland med de ændringer, som de henholdsvis færøske og grønlandske forhold tilsiger.