Lov om CO2-kvoter § 22

Nugældende kvotelov indeholder et større antal bestemmelser, der bemyndiger erhvervsministeren til at udstede administrative regler inden for denne ministers ansvarsområde af kvoteordningen. Sådanne regler kan uddybe eller supplere lovens bestemmelser, f.eks. gennem fastsættelse af administrative procedurer, herunder ved at implementere EU-retlige bestemmelser på kvoteordningens område i dansk ret. Bemyndigelsesbestemmelser af denne art er hidtil forekommet spredt over hele loven.

Foreslåede §§ 21 og 22 har sammen med § 23 til hensigt, så vidt som muligt at samle sådanne bemyndigelser til administrativ regelfastsættelse som en del af kapitel 11 om bestemte typer bemyndigelser. Derved opnås en kortere og mere overskuelig lovtekst, idet overlappende bemyndigelsesbestemmelser nemmere kan undgås.

Foreslåede § 22, stk. 1, bemyndiger erhvervsministeren til inden for eget ansvarsområde at fastsætte regler om de forhold, der er opregnet under bestemmelsens nr. 1–4.

Foreslåede § 22, stk. 1, nr. 1, bemyndiger erhvervsministeren inden for sit ansvarsområde til at fastsætte regler om pligter, frister, formkrav, procedurer og øvrige administrative forhold inden for kvoteordningen, herunder om påbud og forbud, om i hvilke tilfælde og i hvilken form der skal ansøges om godkendelser, samt om afgørelsers vilkår, ændring eller tilbagekaldelse.

Bestemmelsens formål er at give en vidtgående adgang til regulering af administrative forhold i bred forstand, herunder navnlig også regler, der er bebyrdende for adressaten, idet de indebærer omkostninger, administrative byrder, indskrænkninger, indgreb eller øvrige ulemper. Bestemmelsen kan anvendes i kombination med lovforslagets øvrige hjemler til regelfastsættelse, således at den vidtgående adgang til regulering af administrative forhold gælder for samtlige reguleringer, erhvervsministeren er bemyndiget til at udstede inden for kvoteordningens område.

Bestemmelsen er primært tiltænkt anvendelse til implementering, supplering eller præcisering af såvel kvotelovens bestemmelser som af EU-retsakter, herunder direkte gældende EU-retsakter, hvor en sådan implementering, supplering eller præcisering måtte anses for nødvendig eller hensigtsmæssig. Det er i denne forbindelse hensigten at undgå overflødig regulering, således at kvoteområdet i Danmark som hidtil i videst muligt omfang kan administreres med udgangspunkt i direkte gældende EU-retsakter, såsom forordninger og kommissionsafgørelser, m.v.

De mest indgribende regler, såsom forbud, der indebærer indgreb i næringsretten, eller pligter og påbud, der er meget omkostningstunge for adressaten, bør kun reguleres med hjemmel i den foreslåede bestemmelse, hvis pligten i det væsentligste allerede følger af lov eller direkte gældende EU-ret, såsom forordninger eller kommissionsafgørelser, m.v. I hastende tilfælde, hvor udstedelsen af meget indgribende regler ikke kan afvente lovgiveres stillingtagen, kan det i stedet overvejes at anvende hjemlen i forslagets stk. 2, såfremt forudsætningerne herfor er opfyldte.

Mindre indgribende regler, såsom sædvanlige frister eller oplysningspligter, der kun bebyrder adressaten i begrænset grad, kan fastsættes ud fra rent skønsmæssige overvejelser om hensigtsmæssige arbejdsgange, m.v.

Foreslåede § 22, stk. 1, nr. 2, bemyndiger erhvervsministeren inden for sit ansvarsområde til at fastsætte regler om digital kommunikation og automatiseret sagsbehandling.

Om udtrykkene »digital kommunikation« og »automatiseret sagsbehandling« henvises til de specielle bemærkninger til forslagets § 19, stk. 1 og 2. Gældende ret om digital kommunikation på kvoteområdet samt Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets overvejelser hertil, er beskrevet i afsnit 3.7 i de almindelige bemærkninger til lovforslaget.

Hensigten med bestemmelsen er at skabe en udtrykkelig adgang til regulering af den digitale kommunikation og automatiserede sagsbehandling, der er beskrevet i forslagets § 19, stk. 1 og 2. Forslaget skal erstatte erhvervsministerens reguleringsadgang i nugældende § 36, stk. 1, 2, 4 og 5, med en væsentligt kortere bestemmelse, uden at der herved er tilsigtet en begrænsning i ministrenes reguleringsmuligheder.

Der henvises til de specielle bemærkninger til lovforslagets § 19, stk. 1 og 2, hvor det bl.a. fremgår, at myndighederne ifølge forslaget kan anvise anvendelsen af bestemte it-systemer, digitale formater og identifikationsløsninger, også uden at sådanne krav fremgår af bindende regler. Den foreslåede bestemmelse giver dog mulighed for at regulere forholdene i administrative regelsæt, hvor dette skønnes nødvendigt eller hensigtsmæssigt, f.eks. fordi der måtte vise sig et behov for at udveksle data i usædvanlige digitale formater, og hvor opfyldelsen af dette krav skønnes at være forbundet med usædvanligt store byrder for de berørte operatører m.v.

Bestemmelsen er tiltænkt anvendelse til implementering, supplering eller præcisering af såvel kvotelovens materielle bestemmelser som af EU-retsakter, herunder direkte gældende EU-retsakter, hvor en sådan implementering, supplering eller præcisering anses for nødvendig eller hensigtsmæssig. Ved bestemmelsens anvendelse tilstræbes løsninger, der letter de administrative arbejdsgange for enten myndighed eller virksomhed, og så vidt muligt for begge aktører på samme tid.

Udtrykket »automatiseret sagsbehandling« forstås i overensstemmelse med § 19, stk. 2, bredt og omfatter således databehandling såvel med som uden faste og entydige kriterier. Regeludstedelse herom kan efter omstændighederne være hensigtsmæssig for at sikre en korrekt og transparent anvendelse af automatiseringsværktøjer ved kvoteordningens forvaltning. Desuden kan et egentligt krav om regulering af bestemte automatiseringsprocesser følge af de til enhver tid værende dataretlige regler og standarder eller forvaltningsretlige krav.

Nugældende kvotelovs § 31 bemyndiger i stk. 7 erhvervsministeren til at fastsætte regler om adgangen til at klage over afgørelser, der efter loven, regler udstedt i henhold til loven eller EU-retsakter om forhold omfattet af loven, træffes af ministeren, herunder at visse afgørelser ikke skal kunne indbringes for Energiklagenævnet. Samme bestemmelses stk. 8 bemyndiger erhvervsministeren til at fastsætte regler om, at afgørelser truffet af en institution under ministeren eller en anden myndighed, som ministeren har henlagt sine beføjelser efter loven til, ikke skal kunne indbringes for ministeren.

Det foreslås, at videreføre disse bestemmelser med ændret ordlyd, men samme indhold.

Foreslåede § 22, stk. 1, nr. 3, bemyndiger erhvervsministeren inden for sit ansvarsområde til at fastsætte regler om adgangen til at klage over afgørelser, der på kvoteordningens område træffes af ministeren eller på dennes vegne, herunder hvorvidt afgørelser kan indbringes for Energiklagenævnet, eller hvorvidt afgørelser truffet efter bemyndigelse fra ministeren skal kunne indbringes for ministeren.

Hensigten med bestemmelsen er, at skabe en let overskuelig adgang til at regulere klageproceduren inden for kvoteordningen. Derved kan ministeren fastsætte klageadgange, klagefrister eller klageprocedurer i det omfang, at dette er foreneligt med lovens øvrige bestemmelser, herunder bestemmelserne i lovforslagets § 24.

Foreslåede § 22, stk. 1, nr. 4, bemyndiger erhvervsministeren inden for deres eget ansvarsområde til at fastsætte regler om kontohaveres betaling til dækning af ministerens omkostninger til tilsyn og sagsbehandling, herunder kontogebyrer og gebyrer til dækning af merarbejde i situationer, hvor en kontohaver ikke har overholdt sine forpligtelser ifølge kvoteordningen eller ifølge afgørelser truffet i henhold til kvoteordningen. Denne bestemmelse foreslås at træde i stedet for § 21, stk. 4, § 22, stk. 3, og § 30, stk. 3 og 4 i nugældende kvotelov.

Nugældende kvotelovs § 21, stk. 4, bemyndiger erhvervsministeren til at fastsætte regler om betaling af gebyr for at have en konto i EU-registeret, som administreres af ministeren.

Nugældende kvotelovs § 22, stk. 3, bemyndiger erhvervsministeren til at fastsætte regler om betaling af gebyr for at have en konto i Kyotoregisteret.

Ifølge nugældende kvotelovs § 30, stk. 3 påhviler erhvervsministerens udgifter til tilsyn kontohavere i henholdsvis EU-registeret og Kyotoregisteret. Samme bestemmelses stk. 4 bemyndiger erhvervsministeren til at fastsætte regler om kontohavernes betaling af udgifter nævnt i stk. 3.

Det foreslås, at samle de anførte nugældende bestemmelser i én samlet bestemmelse med en væsentligt kortere affattelse, uden at der herved tilsigtes ændringer i operatørers eller kontohaveres betalingspligter eller i ministrenes reguleringsmuligheder.

Hensigten med bestemmelsen er, at skabe en let overskuelig adgang til at regulere de betalingspligter, som der pålægges kontohavere og operatører i forbindelse med kvoteordningens offentlige administration i Danmark.

Selv om bestemmelsen er formuleret som en »kan«-bestemmelse, er det som hidtil forudsat, at erhvervsministeren udnytter denne bestemmelse til at opnå fuld dækning af de omkostninger, der er forbundet med ministerens sagsbehandling af kvoteordningen. Dette følger af det såkaldte »forurener-betaler-princip«, som i Danmark har været gældende på kvoteordningens område siden ordningens start den. 1. januar 2005. Uden for betalingspligten falder som hidtil alene opgaver relateret til ministerbetjening i bred forstand, hvilket ud over regelproduktion, herunder efter omstændighederne opgavevaretagelse i forbindelse med EU’s regelproduktion, f.eks. også gælder bistand til ministerens besvarelse af borgerhenvendelser eller folketingsspørgsmål, m.v.

Da de administrative omkostninger ved kvoteordningen kan ændre sig løbende fra år til år, og da omkostningerne skal fordeles på et varierende antal betalingspligtige, skal der ske en løbende tilpasning af de opkrævede gebyrsatser i overensstemmelse med Finansministeriets til enhver til gældende regler og vejledninger. Heraf kan det bl.a. fremgå, hvorvidt det er tilladt at akkumulere et mindre overskud eller underskud i enkelte år, eller hvorvidt gebyrtilpasning evt. kan undlades i enkelte år, fordi tilpasningsbehovet er uvæsentligt.

Efter nuværende praksis, er det muligt at fravige »forurener-betaler-princippet« gennem finansloven, f.eks. for at afbøde, at et akkumuleret eller forventet underskud skal pålægges de betalingspligtige. Således kan finanslovgiveren ud fra politiske overvejelser vælge at afholde store, usædvanlige engangsudgifter via statskassen, selv om disse i princippet skulle afholdes af de betalingspligtige deltagere i kvoteordningen. Årsagen til sådanne engangsudgifter kunne f.eks. være en omfattende it-modernisering eller meromkostninger som følge af en omfattende retssag.

Ved tidligere gebyrreguleringer er kontohavere blevet pålagt et fast gebyr, evt. kombineret med en yderligere gebyrsats pr. tildelt gratiskvote, ud fra den betragtning, at gratiskvotetildeling forårsager ekstra administrationsomkostninger. Efter nuværende gebyrmodel opkræves der et fast årligt gebyr afhængig af kontotype. I denne forbindelse kategoriseres indehavere af konti, der anvendes til opfyldelse af returneringspligter (såkaldte »compliancekonti«) efter størrelse målt i udledt CO2.

De beskrevne gebyrmodeller vil fortsat kunne finde anvendelse fremover, idet ministeren ifølge forslaget er stillet frit med henblik på valg af den gebyrmodel, der til enhver tid måtte forekomme mest velegnet til formålet.

Ministerens mulighed for at fastsætte regler om »gebyrer eller anden betaling til dækning af merarbejde eller andre merudgifter i situationer, hvor en operatør eller kontohaver ikke har overholdt sine forpligtelser ifølge kvoteordningen eller ifølge afgørelser truffet i henhold til kvoteordningen« er ny. Ministeren får derved mulighed for at friholde de regelkonforme kontohavere fra meromkostninger forårsaget af ikke-regelkonforme aktører, uden at ministeren dog har en pligt til at udnytte denne mulighed.

Formuleringen »gebyrer eller anden betaling« er i denne sammenhæng foreslået for at markere, at den separate opkrævning af merudgifter kan ske enten pr. gebyrtakst, der dækker en gennemsnitspris for bestemte ekstraopgaver, eller pr. faktura, der afregner afholdte merudgifter i konkrete situationer. Faktureringsløsningen kan være at foretrække til dækning af ekstraopgaver, hvor passende gebyrer er svære at fastsætte grundet stærkt varierende omkostninger fra sag til sag, eller hvor der kan opstå behov for at viderefakturere eksterne omkostninger, f.eks. til myndighedens antagelse af sagkyndig bistand.

Nugældende kvotelovs § 3 bemyndiger i stk. 2 erhvervsministeren til at fastsætte regler eller træffe bestemmelser med henblik på at gennemføre eller anvende EU-retsakter om forhold vedrørende EU-registeret og Kyotoregisteret.

Det foreslås at videreføre den anførte bestemmelse med ændret ordlyd, men med tilsvarende indhold.

Foreslåede § 22, stk. 2, bemyndiger erhvervsministeren inden for sit ansvarsområde til at fastsætte regler, der er nødvendige for at gennemføre, anvende eller håndhæve retsakter vedtaget af Den Europæiske Unions institutioner om kvoteordningen, herunder om forbud, påbud, godkendelseskrav, oplysningspligter og enhver anden form for bebyrdende tiltag.

Hensigten med bestemmelsen er at skabe en reguleringsadgang, der tillader en mere vidtgående regulering, end hvad der er forudsat ved lovforslagets øvrige bemyndigelser til regelfastsættelse, dog kun med henblik på de sjældent forekommende tilfælde, hvor dette må anses for nødvendigt »for at gennemføre, anvende eller håndhæve retsakter vedtaget af Den Europæiske Unions institutioner om kvoteordningen«. Derved skal erhvervsministeren sættes i stand til på ethvert tidspunkt at kunne vedtage en nødvendig minimumregulering, der er krævet for at Danmark kan leve op til sine EU-retlige forpligtelser.

Bestemmelsen er dermed tiltænkt anvendelse i situationer, hvor andre eksisterende hjemler til regeludstedelse kan være usikre, men hvor der f.eks. af tidsmæssige årsager ikke synes at være passende mulighed for at tilvejebringe mere sikker lovhjemmel. Forslaget levner i sådanne situationer ministeren en mulighed for at sikre, at dansk kvotelovgivning er indrettet i overensstemmelse med EU-retlige krav, også angående bestemmelser, hvor lovgiverens stillingtagen normalt ville blive anset for hensigtsmæssig.

Bestemmelsens anvendelse er ifølge forslagets formulering begrænset til erhvervsministerens eget ansvarsområde under kvoteloven, hvilket i lighed med nuværende kvotelovs § 3, stk. 2, giver adgang til at udstede regler med henblik på at gennemføre, anvende eller håndhæve EU-retsakter om forhold vedrørende EU-registeret, jf. lovforslagets § 14, og Kyotoregisteret, jf. forslagets § 15.

Da bestemmelsen ikke har til hensigt at påvirke forholdet mellem den lovgivende og den udøvende magt, kan det efter omstændighederne være på sin plads, at ministeren, forud eller efter bestemmelsens anvendelse, indhenter Folketingets stillingtagen. Dette kan for eksempel ske ved at forelægge en påtænkt anvendelse for det relevante folketingsudvalg til udtalelse, ved at fremsætte beslutningsforslag om bestemmelsens anvendelse i Folketinget, eller ved at fremsætte et lovforslag angående reguleringen ved førstkommende lejlighed efter bestemmelsens anvendelse.

Ved bedømmelsen af, hvorvidt en regulering kan karakteriseres som »nødvendig for at gennemføre, anvende eller håndhæve EU-retsakter« som omhandlet i bestemmelsen, vil det tilkomme vægt, om og hvordan Folketinget måtte have taget stilling til spørgsmålet. Hvis Folketinget f.eks. gennem et folketingsudvalg eller en folketingsbeslutning har tilkendegivet, at der foreligger en nødvendighed for at gennemføre en bestemt regulering, vil den foreslåede reguleringshjemmels udnyttelse til dette formål som regel ikke kunne drages i tvivl. Derved kan der bl.a. skabes klarhed over, hvorvidt det kan være »nødvendigt« at udstede administrative regler for at undgå overimplementering af EU-ret eller for at nå en notifikationsfrist til Europa-Kommissionen med henblik på at udnytte implementeringsoptioner i kvotedirektivet, m.v.

Formuleringen »pligter, procedurer og øvrige forhold« skal muliggøre regulering af enhver form for regulering af såvel bebyrdende som ikke-bebyrdende eller begunstigende karakter. Begreberne »pligter« og »procedurer« er således alene anført for at illustrere ved hjælp af eksempler, at bestemmelsen kan bringes i anvendelse for at udstede bebyrdende retsregler også i et videre omfang, end hvad der er forudsat ved lovforslagets øvrige bemyndigelser til regelfastsættelse.

Tilsvarende skal formuleringen »herunder om forbud, påbud, godkendelseskrav, oplysningspligter og enhver anden form for bebyrdende tiltag« alene forstås som eksempler til illustration af bestemmelsens mulige anvendelsesområde. Der er således mulighed for andre reguleringstiltag, der efter omstændighederne også kan være begunstigende eller have mere indgribende karakter, end hvad eksemplerne illustrerer. Bestemmelsens anvendelsesområde indskrænkes ikke af, at en regulering også kunne udstedes med hjemmel i lovforslagets øvrige bemyndigelser til regelfastsættelse.

Foreslåede § 22, stk. 3, bemyndiger erhvervsministeren til at fastsætte regler om de forhold, der er opregnet under bestemmelsens nr. 1 og 2.

Nugældende kvotelovs § 21, stk. 3, bemyndiger erhvervsministeren til at fastsætte nærmere regler for konti i EU-registeret, som administreres af ministeren, herunder om adgang til at oprette konti, dokumentationskrav for kontohavere, vilkår for brug af registeret og ministerens adgang til at blokere og lukke konti.

Nugældende kvotelovs § 22, stk. 2, bemyndiger erhvervsministeren til at fastsætte regler for konti i Kyotoregisteret, herunder om adgang til at oprette konti, dokumentationskrav for kontohavere, vilkår for brug af registeret og ministerens adgang til at blokere og lukke konti.

Det foreslås at videreføre de to bestemmelser i én fælles regel, men med uændret indhold.

Foreslåede § 22, stk. 3, nr. 1, bemyndiger erhvervsministeren til at fastsætte regler om konti i EU-registeret eller Kyotoregistret, som administreres af erhvervsministeren, herunder om adgang til at oprette konti, dokumentationskrav for kontohavere, vilkår for brug af registeret og ministerens adgang til at blokere og lukke konti.

Hensigten med bestemmelsen er at skabe en let overskuelig adgang til at regulere de pligter, rettigheder for processer, der knytter sig til den løbende administration af konti i EU-registeret og Kyotoregistret.

På grund af EU-rettens høje grad af harmonisering på registerområdet, især gennem den direkte gældende registerforordning, er den foreslåede hjemmels primære anvendelsesområde regulering, der tydeliggør udvalgte EU-retlige krav samt fastlægger administrative procedurer og håndhævelsesmuligheder, m.v. i en dansk sammenhæng.

Hjemlen forudsættes ligesom de tilsvarende nugældende regler anvendt til at udstede en bekendtgørelse om konti i EU-registeret samt vilkår for brug af EU-registeret, som oplister de krav, herunder sikkerheds- og dokumentationskrav, som er gældende for konti i EU-registeret. Ministeren bemyndiges endvidere til i supplement til registerforordningen at fastsætte regler om, at konti i EU-registeret i overensstemmelse med EU-ret kan blokeres og evt. lukkes ved kontohaverens misligholdelse af de krav, som er gældende for kontoen.

Regeludstedelser efter den foreslåede bestemmelse kan kombineres med regeludstedelse ifølge forslagets § 22, stk. 1, nr. 1, som kan give mere sikker hjemmel for meget bebyrdende regler om administrative forhold inden for kvoteordningen.

Nugældende kvotelovs § 31, stk. 9, bemyndiger erhvervsministeren til at fastsætte nærmere regler om betaling af gebyr ved indbringelse af en klage for Energiklagenævnet.

Det foreslås at videreføre denne bestemmelse uden ændring.

Foreslåede § 22, stk. 3, nr. 2, bemyndiger erhvervsministeren til at fastsætte regler om betaling af gebyr ved indbringelse af en klage for Energiklagenævnet.

Hensigten med bestemmelsen er at give erhvervsministeren mulighed for at fastsætte et klagegebyr til hel eller delvis dækning af ministerens udgifter til Energiklagenævnets sagsbehandling ved klager inden for kvoteordningens område, idet nævnet henhører under erhvervsministerens ressortområde.

Erhvervsministeren har hidtil valgt ikke at udnytte denne hjemmel, således at klager til Energiklagenævnet inden for kvoteordningens område indtil videre har været gebyrfri, jf. gebyrbestemmelsen i § 8 i Erhvervsministeriets bekendtgørelse nr. 664 af 19. juni 2006 om forretningsorden for Energiklagenævnet.

Såfremt erhvervsministeren i fremtiden vælger at udnytte den foreslåede gebyrhjemmel, forventes klagegebyret at ligge på niveau med gebyret for klagesager som omhandlet i forretningsordenens § 8, stk. 1, hvilket for nuværende svarer til 4.000 kr. pr. klagesag. Klager, der afvises fra realitetsbehandling, er ifølge den nuværende forretningsorden dog altid gebyrfri, ligesom nævnet kan bestemme, at et klagegebyr tilbagebetales helt eller delvist, hvis klager gives helt eller delvist medhold i den indbragte klage, jf. forretningsordenens § 8, stk. 2.