Bekendtgørelse af lov om retshjælp til indgivelse og førelse af klagesager for internationale klageorganer i henhold til menneskerettighedskonventioner § 1

Efter forslaget kan der ydes retshjælp til indgivelse og førelse af klager mod Danmark for internationale klageorganer, som i henhold til internationale konventioner om menneskerettigheder er tillagt kompetence til at modtage og behandle klager fra personer, der klager over en krænkelse af vedkommendes rettigheder efter konventionen. Danmark skal ikke alene have tiltrådt den pågældende konvention, men skal også have anerkendt klageorganets kompetence til at modtage og behandle sådanne individuelle klagesager.

Lovforslaget omfatter de individuelle klagesystemer, som er etableret i henhold til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, den valgfri protokol til FN's konvention om borgerlige og politiske rettigheder, FN's Torturkonvention og FN's Racediskriminationskonvention.

Hvis Danmark på et senere tidspunkt tiltræder andre konventioner om menneskerettigheder, der har lignende klagesystemer, vil disse også være omfattet af lovforslaget. Det samme gælder, hvis Danmark tiltræder f.eks. tillægsprotokoller, hvorved der indføres individuelle klageadgange til allerede gældende konventioner om menneskerettigheder. Som eksempel herpå kan nævnes, at FN's Generalforsamling forventes at vedtage en tillægsprotokol til FN's konvention om afskaffelse af alle former for diskrimination mod kvinder, hvorved der indføres en individuel klageret over påståede krænkelser af konventionen.

Til § 2

Efter bestemmelsen er det kun fysiske personer, der kan få retshjælp. Denne afgrænsning er i visse tilfælde snævrere end konventionernes afgrænsning af kredsen af klageberettigede. Efter artikel 34 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention kan Domstolen modtage klager fra »enhver person, enhver ikke-statslig organisation eller gruppe af enkeltpersoner«. I tilfælde, hvor andre end fysiske personer er klageberettigede og klager til det internationale klageorgan, vil en ansøgning om retshjælp skulle behandles efter § 3.

Efter bestemmelsen i § 2 er det Justitsministeriet, der træffer beslutning om ydelse af retshjælp. Justitsministeriets (Civilretsdirektoratets) afgørelser vil ikke kunne påklages til anden administrativ myndighed, men vil i overensstemmelse med de almindelige regler herom kunne indbringes for domstolene, jf. grundlovens § 63, ligesom Justitsministeriets (Civilretsdirektoratets) afgørelser vil kunne indbringes for Folketingets Ombudsmand efter de almindelige regler herom.

Det er ligeledes Justitsministeriet (Civilretsdirektoratet), der træffer beslutning om, med hvilket beløb der kan ydes retshjælp, jf. § 4. På dette punkt adskiller ordningen sig fra den ordning, der gælder efter retsplejelovens kapitel 31. Efter retsplejelovens § 336 c, stk. 4, er det den ret, der har foretaget beskikkelsen, der fastsætter salær og godtgørelse. Da de af lovforslaget omhandlede klagesager ikke behandles ved domstolene, bør det ikke være domstolene, der fastsætter salær og godtgørelse i disse klagesager. Det foreslås, at Justitsministeriet (Civilretsdirektoratet) træffer afgørelse om godtgørelse af udgifter.

Hvis den klagesag, der ønskes indbragt for det internationale klageorgan, udspringer af en sag, hvor Civilretsdirektoratet som myndighed tidligere har behandlet sagen, kan der opstå visse habilitetsproblemer. Dette gælder navnlig i tilfælde, hvor der indgives ansøgning om retshjælp efter § 3, og det skal vurderes, om der foreligger særlige grunde. Sådanne sager forventes behandlet på samme måde som ved ansøgning om fri proces efter retsplejelovens bestemmelser herom. Efter praksis anser Civilretsdirektoratet sig for inhabil ved behandlingen af ansøgninger om fri proces i sager, som ansøgeren ønsker at anlægge mod Civilretsdirektoratet. Sådanne ansøgninger videresendes derfor efter fast praksis til Justitsministeriets departement til afgørelse. Ansøgninger om fri proces i sager, som ansøgeren ønsker at anlægge mod Justitsministeriet eller styrelser under ministeriets område, behandles derimod af Civilretsdirektoratet, idet direktoratet ikke som myndighed har truffet en afgørelse i den sag, som ansøgeren ønsker at indbringe for domstolene. Ønsker ansøgeren at anlægge en sag både mod Civilretsdirektoratet og Justitsministeriet overføres sagen i praksis til Indenrigsministeriet. En tilsvarende fremgangsmåde vil blive fulgt ved behandlingen af ansøgninger om retshjælp til førelse af klagesager ved internationale klageorganer.

Når det internationale klageorgan anmoder om den danske regerings retlige bemærkninger, sendes en sådan anmodning til Udenrigsministeriet, der fungerer som regeringens repræsentant (agent) i alle klagesager bortset fra klager over for lang sagsbehandlingstid ved domstolene, hvor Justitsministeriet (departementet) er agent. Den danske regerings svar udarbejdes i samarbejde mellem Udenrigsministeriet og Justitsministeriet samt tillige det fagministerium, hvis lovgivning en klage vedrører. Med de ovennævnte undtagelser vil en ansøgning om retshjælp efter de foreslåede regler skulle behandles af Justitsministeriet (Civilretsdirektoratet). Dette gælder også i tilfælde, hvor en klage udspringer af forhold, der henhører under Justitsministeriets område.

Stk. 1. Efter bestemmelsen er det en betingelse for at få retshjælp, at det internationale klageorgan har anmodet om den danske regerings retlige bemærkninger til en klage.

Det vil derfor som udgangspunkt ikke være muligt at få retshjælp til indgivelse af en klage, jf. dog undtagelsen i § 3, men først på det senere tidspunkt, hvor organet anmoder om regeringens retlige bemærkninger. Herved sikres, at alene de klagesager, der giver anledning til mere væsentlige spørgsmål, får mulighed for at opnå økonomisk bistand. Såfremt der på et senere tidspunkt ydes retshjælp, dækker retshjælpen også de udgifter, der har været forbundet med klagens indgivelse.

Hvis det internationale klageorgan anmoder om den danske regerings retlige bemærkninger, skal der ikke herudover foretages en vurdering af, om klager har rimelig grund til at føre klagesagen. Hvis det internationale klageorgan anmoder om den danske regerings retlige bemærkninger i anledning af en klage, vil dette i almindelighed være udtryk for, at klager har rimelig grund til at føre klagesagen. Når Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol anmoder om den danske regerings retlige bemærkninger, er der allerede på det tidspunkt foretaget en vis vurdering af klagen, idet de fleste klagesager bliver afvist, uden at regeringen bliver anmodet om bemærkninger. Efter bestemmelsen i § 3 kan der dog ydes retshjælp, selv om det internationale klageorgan ikke har anmodet om den danske regerings retlige bemærkninger.

For så vidt angår Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har den rapporterende dommer, der er ansvarlig for klagesagens forberedelse, mulighed for at anmode den indklagede regering om at fremkomme med faktuelle oplysninger, dokumenter eller andet materiale af relevans (se regel 49, stk. 2, litra a, i Domstolens procesreglement). En sådan anmodning er ikke det samme som en anmodning om retlige bemærkninger til klagesagen (se regel 54, stk. 3, litra b, i Domstolens procesreglement), og skal alene ses som et led i Domstolens sagsoplysning. En anmodning om faktuelle oplysninger m.m. (efter regel 49, stk. 2, litra a, i procesreglementet) er derfor ikke omfattet af lovforslagets § 2, stk. 1.

Stk. 2. Retshjælp efter lovforslaget foreslås kun givet i det omfang, det ikke er muligt at få dækket omkostningerne af det internationale klageorgan. Menneskerettighedsdomstolen har efter sit procesreglement mulighed for at give retshjælp. Det vil derfor være en betingelse, at disse muligheder søges udnyttet, og en retshjælp efter de danske regler dækker kun udgifter, der ikke dækkes af den internationale retshjælp.

Til § 3

Bestemmelsen svarer til retsplejelovens § 331, hvorefter justitsministeren, når særlige grunde taler derfor, kan meddele fri proces, selv om de almindelige betingelser herfor ikke er opfyldt. Dette gælder navnlig i sager, som er af principiel karakter eller af almindelig offentlig interesse, eller som har væsentlig betydning for ansøgerens sociale eller erhvervsmæssige situation. Bestemmelsen vil bl.a. kunne anvendes i tilfælde, hvor det ikke er fysiske personer, der ønsker at klage til et internationalt klageorgan. Det er dog en forudsætning, at der skal foreligge særlige grunde. Når der foreligger særlige grunde, vil bestemmelsen således kunne benyttes til at yde retshjælp til en juridisk person eller en gruppe af personer, der er klageberettiget i henhold til konventionens bestemmelser. Baggrunden for, at juridiske personer i modsætning til fysiske personer ikke umiddelbart kan få retshjælp, når klageorganet har anmodet om regeringens retlige bemærkninger, jf. lovforslagets § 2, stk. 1, er, at det ofte vil give anledning til tvivl, om den juridiske person eller gruppen af personer overhovedet er klageberettiget. Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis er således restriktiv med hensyn til juridiske personers klageadgang. Hertil kommer, at der i disse tilfælde ofte ikke er det samme behov for retshjælp som for fysiske personer.

Når der foreligger særlige grunde, vil bestemmelsen endvidere kunne benyttes til at yde retshjælp til fysiske personer eller juridiske personer, selv om det internationale klageorgan (endnu) ikke har anmodet om den danske regerings bemærkninger til klagen, jf. betingelsen i § 2, stk. 1. Dette indebærer, at når der foreligger særlige grunde, vil det være muligt at få retshjælp allerede i forbindelse med indgivelsen af en klage til et internationalt klageorgan.

Anmodning om retshjælp i disse sager vil som udgangspunkt skulle behandles på samme måde som ved ansøgninger om fri proces, jf. retsplejelovens § 331, og Civilretsdirektoratets restriktive praksis ved administrationen af retsplejelovens § 331 forventes videreført ved behandlingen af ansøgninger om retshjælp efter § 3.

Ved vurderingen af, om der i disse sager foreligger »særlige grunde«, skal der lægges vægt på, om ansøgeren vurderes at have rimelig grund til at føre klagesagen. Dette svarer til Civilretsdirektoratets praksis ved administrationen af retsplejelovens § 331. Dette vil f.eks. kunne være tilfældet, hvis klager vurderes at have udsigt til at få medhold i sin klage, eller hvis klagen er af principiel karakter. Hvis en klage vedrører et principielt spørgsmål, skal der ikke lægges vægt på, om klager i øvrigt vil få medhold i sin klage.

Det er Justitsministeriet (Civilretsdirektoratet), der skal foretage en vurdering af, om klager har »rimelig grund til at føre klagesagen«. Vurderingen heraf kan evt. ske på baggrund af en udtalelse fra Udenrigsministeriet, Justitsministeriet (departementet) og eventuelt tillige det fagministerium, hvis lovgivning en klage vedrører. Såfremt Justitsministeriet (Civilretsdirektoratet) ikke vurderer, at en ansøger har rimelig grund til at føre klagesagen, og dermed meddeler et afslag på en ansøgning om retshjælp til indgivelse af klagen, og det internationale klageorgan efterfølgende anmoder om den danske regerings retlige bemærkninger, vil en retshjælp blive givet med tilbagevirkende kraft, jf. bemærkningerne til § 4, stk. 1.

Til § 4

Stk. 1. Stk. 1 skal ses i sammenhæng med stk. 3, hvorefter retshjælpen kan begrænses til visse udgiftsposter, ligesom der kan fastsættes en beløbsgrænse for godtgørelsen fra statskassen. Ved administrationen af den foreslåede retshjælpsordning forudsættes det, at en meddelelse om ydelse af retshjælp som udgangspunkt kommer til at indeholde en beløbsmæssig begrænsning af den mulige retshjælp. I en meddelelse om ydelse af retshjælp vil det således blive oplyst, at retshjælpen omfatter godtgørelse fra statskassen af rimelige udgifter til advokat og øvrige rimelige udgifter, der er nødvendige for førelse af sagen. Det vil samtidig blive oplyst, at retshjælp foreløbig kan ydes indtil et vist beløb. Såfremt klagers udgifter til klagesagens førelse kommer til at overstige det således fastsatte maksimale beløb, vil klager være nødt til at ansøge om en forhøjelse af den beløbsmæssige begrænsning. Det vil herefter skulle vurderes, om det er rimeligt begrundet at forhøje beløbsgrænsen. Selv om der er fastsat en beløbsgrænse efter stk. 3, og klagers økonomiske krav er mindre end det fastsatte maksimale beløb, vil det kun være rimelige og nødvendige udgifter, der kan opnås dækket.

Det bør som udgangspunkt ikke være muligt at få dækket udgifterne til mere end én advokat.

Advokatens arbejde vil navnlig kunne omfatte møde med klager, udarbejdelse af skriftlig klage, udarbejdelse af skriftlige bemærkninger til regeringens processkrifter, eventuel mundtlig forhandling for Domstolen, eventuel skriftlig opgørelse af erstatningskrav, og deltagelse i eventuelle forligsforhandlinger.

Retshjælp medfører endvidere godtgørelse af øvrige rimelige udgifter, der er nødvendige til førelse af sagen. Som eksempel herpå kan nævnes advokatens og klagers udgifter til rejse, ophold m.m. i forbindelse med mundtlige forhandlinger for Domstolen.

Udgifterne skal have været nødvendige for sagsbehandlingen. Hvis der berammes mundtlig forhandling i en sag, vil de hermed forbundne rejseudgifter m.m. have været nødvendige. Udgifterne skal imidlertid ikke alene have været nødvendige, men der skal endvidere være tale om rimelige udgifter. Herudover kan der blive tale om udgifter til tolk, oversættelse og vidneførelse.

Det må bero på en konkret vurdering i hver enkelt sag, om en udgift er nødvendig og rimelig. Det er kun udgifter, der har direkte tilknytning til klagesagsbehandlingen, der kan dækkes efter reglerne om retshjælp. Afledede krav, herunder klagers eventuelle tabte arbejdsfortjeneste i forbindelse med en mundtlig forhandling for et klageorgan, vil derfor ikke kunne dækkes.

Retshjælpen dækker også de udgifter, der er afholdt forud for meddelelsen af retshjælp, når disse omkostninger og udgifter vedrører klagesagen. Som eksempel herpå kan nævnes advokatens salær til udfærdigelse af den skriftlige klage.

Hvis en klager vælger at lade sig repræsentere af en advokat, der er etableret i et andet land, og dette er muligt efter det pågældende klageorgans procesreglement, vil det som udgangspunkt kun være muligt at få retshjælp til dækning af udgifterne hertil med et beløb svarende til udgifterne til en advokat, der er etableret i Danmark.

Stk. 2. I de enkelte klageorganers procesreglement er det almindeligvis foreskrevet, hvem der kan repræsentere en klager. Det er ofte ikke kun advokater, der kan repræsentere en klager. Efter artikel 36, stk. 4, i Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols procesreglement skal klagers repræsentant være en advokat, der har ret til at udøve advokatvirksomhed i en af Europarådets medlemsstater, og som har bopæl i en medlemsstat. Præsidenten for det kammer, der behandler sagen, kan dog tillade, at andre optræder som repræsentanter for en klager.

Bestemmelsen forventes administreret således, at det ud over advokater almindeligvis kun vil være vederlag til folk fra universiteter, der har indsigt i menneskerettigheder, der kan dækkes efter reglerne om retshjælp.

Hvis klager er repræsenteret ved en person, der ikke er advokat eller universitetsjurist, eller ved en medarbejder fra en organisation som f.eks. Dokumentations- og Rådgivningscentret om Racediskrimination, og Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har godkendt den pågældende person i henhold til artikel 36, stk. 4, i Domstolens procesreglement, vil der foreligge sådanne særlige grunde, at udgifterne kan godtgøres.

Stk. 3. I tilfælde, hvor klageorganet anmoder om den danske regerings retlige bemærkninger, afvises klagen ofte efterfølgende. Advokatens arbejde vil i disse tilfælde ofte have bestået i udfærdigelse af processkrifter og afholdelse af møde med klager. I tilfælde, hvor klagen antages til realitetsbehandling, kan sagen ende med indgåelse af et forlig. I disse tilfælde vil advokatens arbejde almindeligvis bestå i udfærdigelse af skriftlige indlæg og møde med klager.

Der kan derfor være grund til at begrænse retshjælpen til sådanne udgifter med mulighed for efterfølgende at godkende andre udgifter, hvis der konkret måtte blive behov derfor. Der bør endvidere være mulighed for at fastsætte en øvre grænse for advokatudgifter. I tilfælde, hvor denne mulighed udnyttes, vil det være muligt efterfølgende at forhøje beløbsgrænsen.

En beløbsmæssig begrænsning af retshjælpen kan have den virkning, at advokaten ikke får dækket sit fulde salærkrav. Delvis dækning af salær fra retshjælpsordningen afskærer imidlertid ikke advokaten fra at søge restkravet dækket hos klager, cf. retsplejelovens § 336 c, stk. 5. Der er således ikke tale om fri proces, men alene om økonomisk bistand til indgivelse og førelse af klagesager for internationale organer, og den økonomiske bistand kan efter omstændighederne antage karakter af delvis dækning af de faktiske udgifter.

Stk. 4. Der er tale om en undtagelsesbestemmelse. Retshjælpen dækker som udgangspunkt hele klagesagens behandling, det vil sige indtil organet har truffet endelig afgørelse i sagen. Efter undtagelsesbestemmelsen i stk. 4 kan retshjælpen dog tilbagekaldes med virkning for fremtidige omkostninger og udgifter, når klager ikke skønnes at have rimelig grund til at fortsætte behandlingen af klagesagen. Bestemmelsen vil f.eks. kunne anvendes i situationer, hvor klager vælger at fortsætte behandlingen af en sag i tilfælde, hvor organet har truffet en for klager ugunstig afgørelse. Hvis f.eks. et kammer har afsagt en dom, der ikke giver klager medhold i sin klage, og klager efterfølgende anmoder om, at sagen henvises til Storkammeret, jf. artikel 43 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, kan der efter omstændighederne være grund til at tilbagekalde retshjælpen med virkning for fremtidige omkostninger og udgifter.

Stk. 5. I konventionsorganernes praksis anerkendes det i et vist omfang, at behandlingen af en klagesag kan fortsætte trods klagers død, hvis klagers efterladte eller nærmeste udtrykker ønske herom. I tilfælde, hvor klageorganet vælger at fortsætte behandlingen af klagen trods klagers død, kan der derfor være grund til at opretholde virkningerne af retshjælpen.

Til § 5

Det foreslås, at loven træder i kraft den 1. april 2000. Loven finder anvendelse på klager, der indgives til et internationalt klageorgan efter lovens ikrafttræden. Loven finder endvidere anvendelse på klager, der er indgivet før lovens ikrafttræden, men hvor det internationale klageorgan anmoder om den danske regerings bemærkninger til klagen efter lovens ikrafttræden. Ved afgørelsen af, om en klage er indgivet til et klageorgan inden lovens ikrafttræden, vil tidspunktet for organets modtagelse af klagen være afgørende.

Til § 6

Efter bestemmelsen gælder loven ikke for Færøerne og Grønland, men kan ved kongelig anordning sættes i kraft for disse landsdele med de afvigelser, som de særlige færøske eller grønlandske forhold tilsiger. De færøske og grønlandske hjemmestyremyndigheder vil således få mulighed for at tage stilling til, om og i givet fald med hvilke afvigelser de ønsker loven sat i kraft for Færøerne og Grønland. Det bemærkes, at bl.a. Den Europæiske Menneskerettighedskonvention med tilhørende protokoller gælder for Færøerne og Grønland.