Bekendtgørelse af lov om forpligtende kommunale samarbejder § 2

Til stk. 1

Bestemmelsens 1. pkt. indeholder den fornødne hjemmel til, at indenrigs- og sundhedsministeren kan fastsætte, hvilke kommuner der skal samarbejde efter loven, samt udpege, hvilken kommunalbestyrelse der inden for hver af de udpegede grupper af kommuner er bemyndiget til at varetage udøvelsen af hvert af de i § 1, stk. 2, nr. 1-5, nævnte opgaveområder.

Det følger i overensstemmelse med regeringens aftale med Dansk Folkeparti om en strukturreform endvidere af bestemmelsen, at samarbejdets form er delegation. Den bemyndigede kommunalbestyrelse varetager således udøvelsen af opgaverne på vegne af den delegerende kommunalbestyrelse, der bevarer ansvaret for opgavevaretagelsen.

Det er i bestemmelsens 2. pkt. fastsat, at de delegerende kommunalbestyrelser ikke må varetage udøvelsen af opgaverne.

Baggrunden herfor er, at delegation efter dette lovforslag adskiller sig fra traditionel delegation mellem sideordnede myndigheder derved, at delegationen i et forpligtende kommunalt samarbejde er pligtmæssig.

En adgang for den delegerende kommunalbestyrelse til generelt eller i konkrete tilfælde uanset bemyndigelsen at varetage udøvelsen af opgaverne ville derfor kunne anvendes til at omgå lovforslagets krav om pligtmæssigt samarbejde.

Den delegerende kommunalbestyrelse har således ikke mulighed for af egen drift at behandle en sag, som ellers skulle være behandlet af den bemyndigede kommunalbestyrelse (call in) med den virkning, at en sag, der er omfattet af det forpligtende samarbejde, afgøres af kommunalbestyrelsen, økonomiudvalget, et stående udvalg eller af administrationen i den delegerende kommune.

Den delegerende kommunalbestyrelse vil dog under visse betingelser kunne omgøre afgørelser, der er truffet i den delegerende kommune, jf. nærmere § 6 med bemærkninger.

Endvidere er der i lovforslaget fastsat en bestemmelse, hvorefter en beslutning omfattet af det forpligtende kommunale samarbejde, som efter lovgivningen skal træffes af kommunalbestyrelsen i et møde, skal træffes af den delegerende kommunalbestyrelse i et møde, jf. herved § 3 og bemærkningerne til bestemmelsen.

Lovforslaget giver ikke mulighed for, at de omhandlede kommuner samarbejder om løsningen af de opgaver, der er omfattet af forslaget, på andre måder end ved delegation.

Kommunalbestyrelserne i en af lovforslaget omfattet gruppe af kommuner i et forpligtende samarbejde kan således ikke som alternativ til bemyndigelse efter § 2, stk. 1, til en kommunalbestyrelse inden for gruppen overlade udøvelsen af opgaverne til en kommunalbestyrelse uden for den omhandlede gruppe af kommuner, til en anden offentlig myndighed eller til private.

Kommunalbestyrelserne i et forpligtende samarbejde kan heller ikke som et alternativ til bemyndigelse inden for gruppen af disse kommunalbestyrelser overføre opgaver omfattet af § 1, stk. 2, til selvstændig varetagelse i et kommunalt fællesskab oprettet i medfør af den kommunale styrelseslovs § 60. Ved et kommunalt fællesskab forstås en aftale om samarbejde mellem kommuner, som medfører indskrænkning i de enkelte kommunalbestyrelsers beføjelser, og hvorved der er oprettet et selvstændigt styrelsesorgan, hvortil kompetencen overføres. Heller ikke en inden for et forpligtende kommunalt samarbejde bemyndiget kommunalbestyrelse kan overføre opgaver omfattet af § 1, stk. 2, som den varetager for sig selv, til selvstændig varetagelse i et kommunalt fællesskab, idet det følger af stk. 1, at denne kommunalbestyrelse skal varetage udøvelsen af opgaverne på vegne af alle kommunalbestyrelserne i gruppen.

Dette indebærer, at kommunalbestyrelser i grupper af kommuner omfattet af lovforslaget ikke efter 1. januar 2007 kan deltage i kommunale fællesskaber vedrørende opgaver omfattet af § 1, stk. 2.

Der er dog i lovforslagets § 14 foreslået en bestemmelse, hvorefter de forpligtende kommunale samarbejder ikke omfatter kommunalbestyrelsens opgaver efter miljøbeskyttelsesloven, jordforureningsloven og vandforsyningsloven i det omfang, en kommunalbestyrelse i et forpligtende kommunalt samarbejde, deltager i et kommunalt fællesskab, jf. § 60 i lov om kommunernes styrelse, herom. Der henvises herved til § 14 og bemærkningerne til bestemmelsen.

Det følger af bemyndigelsen, at den bemyndigede kommunalbestyrelse har pligt til at varetage udøvelsen af de delegerede opgaver på vegne af de øvrige kommunalbestyrelser i gruppen.

Når den bemyndigede kommunalbestyrelse i et forpligtende kommunalt samarbejde udøver opgaverne på vegne de delegerende kommunalbestyrelser, er den forpligtet til at overholde den lovgivning, der gælder for opgavevaretagelsen. Dette omfatter både materielle regler for indholdet af opgavevaretagelsen og processuelle regler for sagsbehandlingen inden for det pågældende opgaveområde, herunder eksempelvis sagsbehandlingsregler i lov om retssikkerhed og administration på det sociale område i sager, for hvilke denne lov gælder. Det gælder også generel materiel lovgivning, herunder eksempelvis almindelige forvaltningsretlige grundsætninger om saglighed, og generelle sagsbehandlingsregler i f.eks. forvaltningsloven og lov om offentlighed i forvaltningen.

Lovforslaget er imidlertid ikke til hinder for, at en kommunalbestyrelse i det forpligtende samarbejde, som efter stk. 1 er bemyndiget til at varetage udøvelsen af opgaver på vegne af de øvrige kommunalbestyrelser i samarbejdet, overlader udøvelse af opgaver, som den udøver i henhold til denne bemyndigelse, til andre uden for samarbejdet. Dette vil kunne ske efter de almindelige regler herom.

Den bemyndigede kommunalbestyrelse kan således overlade udøvelsen af opgaver, som den udøver efter bemyndigelse, til andre kommunalbestyrelser, til kommunale fællesskaber, som den ikke selv deltager i, og til private i det omfang, der i lovgivningen er hjemmel hertil. Overladelse af udøvelsen af opgaverne til andre kommunalbestyrelser eller til kommunale fællesskaber forudsætter endvidere, at der i den generelle lovgivning om kommunernes muligheder for at udføre opgaver, herunder i kommunalfuldmagtsreglerne og i lovregler om kommuners udførelse af opgaver for andre offentlige myndigheder, er hjemmel til, at kommuner og kommunale fællesskaber kan udføre disse opgaver for hinanden.

Lovforslagets § 13 indeholder dog en bestemmelse, hvorefter adgangen efter integrationslovens § 5, stk. 2, til at delegere kommunale myndighedsopgaver på integrationsområdet afskæres for så vidt angår opgaver omfattet af de forpligtende kommunale samarbejder. Der henvises til bestemmelsen og bemærkningerne hertil.

Det tilføjes, at den delegerende kommunalbestyrelse, idet den bevarer ansvaret for opgavevaretagelsen, ved at fastsætte retningslinier herom, som den bemyndigede kommunalbestyrelse er forpligtet til at følge, vil kunne hindre, at den bemyndigede kommunalbestyrelse overlader udøvelsen af en opgave til andre. Den delegerende kommunalbestyrelse vil tillige kunne kræve, at den bemyndigede kommunalbestyrelse overlader opgaven til en bestemt udfører.

Det følger af stk. 1, 1. pkt., at kun én kommune inden for hver gruppe af kommuner kan bemyndiges til at varetage opgaver inden for hvert af de områder, der er nævnt i ét nummer i § 1, stk. 2. Det er således den samme kommunalbestyrelse, der vil skulle varetage udøvelsen af alle opgaverne på hvert opgaveområde for alle kommunerne i gruppen.

Der er ikke i øvrigt i forslaget sat begrænsninger for, hvorledes opgaverne fordeles mellem kommunalbestyrelserne. Det er således ikke et krav, at alle kommunalbestyrelser i gruppen gives bemyndigelse til at varetage udøvelsen af opgaver på de andres vegne, og der er intet til hinder for, at én kommunalbestyrelse kan bemyndiges til at varetage udøvelsen af opgaverne inden for flere eller alle de af loven omfattede opgaveområder.

Den bemyndigede kommunalbestyrelse har, medmindre andet følger af anden lovgivning, mulighed for efter almindelige principper om delegation i kommunestyret at delegere udøvelsen af kompetencen videre til udvalg og til den kommunale administration. Det følger af delegationen, at det skal være ansatte i den bemyndigede – og ikke i den delegerende – kommune, som skal udføre de opgaver, som er omfattet af § 1, stk. 2. Vedrørende overførsel af personale som led i et forpligtende kommunalt samarbejde henvises til §§ 8-10 med bemærkninger.

Der gælder ikke, medmindre andet følger af anden lovgivning, nogen begrænsning i den bemyndigede kommunalbestyrelses adgang til tilsyn og kontrol med udvalg og den kommunale administration og til at tage enhver sag op, som vedrører udøvelsen af opgaverne.

Delegation mellem kommunalbestyrelserne indebærer ikke etablering af en ny myndighed. Det overordnede ansvar for udførelsen af opgaverne forbliver hos den delegerende kommunalbestyrelse, og når den bemyndigede kommunalbestyrelse udfører opgaverne, handler den på vegne af den delegerende kommunalbestyrelse. Dette gælder uanset, på hvilket niveau i den bemyndigede kommunale organisation sagen behandles.

Dette betyder bl.a., at den delegerende kommunalbestyrelse fortsat vil være ansvarlig for de afgørelser på de omhandlede områder, som kommunen efter den omhandlede lovgivning skal træffe. Den delegerende kommunalbestyrelse bevarer såvel det politiske som det økonomiske ansvar for de afgørelser, der træffes.

Som følge af, at den delegerende kommunalbestyrelse bevarer ansvaret for afgørelserne, har den delegerende kommunalbestyrelse adgang til at fastsætte overordnede retningslinier for opgavevaretagelsen, som den bemyndigede kommunalbestyrelse er forpligtet til at følge. Retningslinierne for behandlingen af sager inden for de enkelte opgaveområder vil således ikke nødvendigvis være ens for de forskellige kommuner i et samarbejde, uanset at én kommune som følge af delegationen varetager udøvelsen af opgaverne for alle kommunerne på det pågældende opgaveområde.

Som følge af sit ansvar for varetagelsen af de opgaver, der er omfattet af det forpligtende samarbejde, har den delegerende kommunalbestyrelse endvidere efter almindelige retsgrundsætninger en pligt – og dermed også ret – til at føre tilsyn med, hvorledes opgaverne varetages i den bemyndigede kommune. Tilsynspligten svarer til den tilsynspligt, der gælder for kommunalbestyrelser uden for forpligtende samarbejder i forhold til kommunens egen opgavevaretagelse. Tilsynspligten omfatter såvel overholdelsen af lovgivning, der gælder for opgavevaretagelsen, som overholdelsen af eventuelle retningslinier for opgavevaretagelsen udstedt af kommunalbestyrelsen. Den ansvarlige kommunalbestyrelse vurderer selv, hvorledes tilsynet skal føres, herunder hvilke foranstaltninger der skal indgå i tilsynet. Tilsynet kan inden for forpligtende kommunale samarbejder eksempelvis ske ved generel instruktion og/eller ved aftaler med den bemyndigede kommune om, at den delegerende kommunalbestyrelse løbende skal modtage på forhånd fastlagte typer af oplysninger om den bemyndigede kommunes udøvelse af opgaverne. For så vidt angår udveksling af oplysninger mellem den delegerende og den bemyndigede kommune henvises til lovforslagets § 7.

Der gælder ikke, medmindre andet følger af anden lovgivning, nogen begrænsning i den delegerende kommunalbestyrelses mulighed for efter almindelige principper om delegation i kommunestyret at delegere udøvelsen af ansvaret til udvalg eller den kommunale forvaltning.

Til stk. 2

Ministerens beslutning efter stk. 1 vil efter stk. 2 ske ved en fortegnelse, der udfærdiges senest den 1. juli 2005. Fortegnelsen vil endvidere indeholde de ændringer i den kommunale inddeling, der gennemføres i medfør af § 1, stk. 1, i det samtidig fremsatte forslag til lov om revision af den kommunale inddeling, jf. lovforslagets § 1, stk. 2, de nye kommuners navne, jf. lovforslagets § 4, stk. 2, og antallet af kommunalbestyrelsesmedlemmer i de nye kommuner, jf. lovforslagets § 6, stk. 2. Fortegnelsen vil fremgå af den bekendtgørelse om den nye kommunale inddeling, som indenrigs- og sundhedsministeren skal fastsætte senest den 1. juli 2005.

Til stk. 3

Bestemmelsens stk. 3-5 indeholder en nærmere angivelse af de retningslinier, som i overensstemmelse med aftalen om en strukturreform skal danne grundlag for udpegelsen af de grupper af kommuner, der skal samarbejde efter loven. Stk. 4 indeholder tillige retningslinier for udpegelsen af, hvilken kommunalbestyrelse der inden for hver af de udpegede grupper af kommuner er bemyndiget til at varetage udøvelse af opgaverne for hvert af de i § 1, stk. 2, nr. 1-5, nævnte opgaveområder.

Det er således fastsat i bestemmelsens stk. 3, at det ved udpegelsen af grupper af kommuner efter stk. 1 skal tilstræbes, at de befolkningsmæssigt og geografisk danner et hensigtsmæssigt grundlag for varetagelse af de kommunale opgaver, som samarbejdet skal omfatte.

Efter aftalen om en strukturreform er indgåelse af et forpligtende kommunalt samarbejde for kommuner med under ca. 20.000 indbyggere et alternativ til en kommunesammenlægning. Grundlaget for et forpligtende kommunalt samarbejde vil således være, at mindst én af kommunerne i samarbejdet har under ca. 20.000 indbyggere, og ved sammensætningen af gruppen af kommuner i samarbejdet skal der navnlig lægges vægt på behovet for at sikre en bæredygtig opgavevaretagelse i den eller de små kommuner i samarbejdet.

Antallet af kommuner i hver gruppe vil kunne variere afhængigt af kommunernes ønsker, men det vil i overensstemmelse med aftalen om en strukturreform være et krav, at det samlede befolkningsgrundlag i gruppen er på mindst ca. 30.000 indbyggere.

Herudover vil det – ligeledes i overensstemmelse med aftalen om en strukturreform – være et krav, at grupperne af kommuner er geografisk sammenhængende. Dette indebærer, at hver kommune i gruppen skal have fælles grænse med mindst én af de andre kommuner i gruppen.

Kravet i stk. 3 om, at det ved udpegningen af kommuner i et forpligtende samarbejde skal tilstræbes, at kommunerne geografisk danner et hensigtsmæssigt grundlag for varetagelsen af de kommunale opgaver, medfører endvidere, at ministeren ved udpegelsen af grupper af kommuner kan tillægge det betydning, om kommunerne i et sådant samarbejde – uanset at hver kommune i gruppen har fælles grænse med mindst én af de andre kommuner – udgør et geografisk uhensigtsmæssigt grundlag for samarbejdet.

Til stk. 4

Der vil efter stk. 4 ved udpegelsen af grupper af kommuner efter stk. 1 og ved udpegelsen af de i stk. 1 nævnte bemyndigede kommunalbestyrelser skulle tages hensyn til kommunalbestyrelsernes ønsker.

Ministeren vil kunne undlade at imødekomme kommunalbestyrelsernes ønske om indgåelse af et forpligtende kommunalt samarbejde, hvis det samlede befolkningsgrundlag i gruppen ikke er på mindst ca. 30.000 indbyggere.

Forpligtende kommunale samarbejder vil også kunne omfatte kommuner, der etableres gennem en kommunesammenlægning som led i kommunalreformen. I sådanne tilfælde vil der skulle tages hensyn til ønskerne fra kommunalbestyrelserne i de kommuner, der som følge af kommunesammenlægningen fra 1. januar 2007 vil indgå i en større kommune.

Til stk. 5

Der vil efter stk. 5 i overensstemmelse med aftalen om en strukturreform ved fastlæggelsen af de grupper af kommuner, der skal udgøre forpligtende samarbejder, blive taget særligt hensyn til øer, der i dag udgør – eller er på vej til at danne – en selvstændig kommune.

Indenrigs- og sundhedsministeren vil således, hvor dette er i overensstemmelse med ønskerne fra kommunalbestyrelsen i en sådan ø-kommune, kunne fravige det krav, som ellers følger af aftalen om en strukturreform om, at kommuner i et forpligtende samarbejde samlet skal have mindst ca. 30.000 indbyggere. Endvidere vil indenrigs- og sundhedsministeren af hensyn til de nævnte ø-kommuner, kunne beslutte, at en kommune på fastlandet skal indgå i et forpligtende samarbejde med en sådan ø-kommune efter lovens regler, uanset at den pågældende kommune ikke har ønsket et sådant samarbejde. Der vil også for så vidt angår udpegelsen af kommuner til forpligtende samarbejder med ø-kommuner kunne tages hensyn til den indbyrdes geografiske placering af de samarbejdende kommuner. Der vil herunder kunne tages hensyn til, at rejseafstandene for de borgere, der skal betjenes, ikke bliver urimeligt lange.