Forarbejder til Offentlighedsloven § 23

Bestemmelsen i stk. 1, nr. 1, svarer indholdsmæssigt til den gældende lovs § 7. Bestemmelserne i stk. 1, nr. 2 og 3, er derimod nye. Der henvises herom til pkt. 4.14.1, jf. til dels pkt. 3.4.2.1-3.4.2.2, og pkt. 4.14.2 i lovforslagets almindelige bemærkninger.

Bestemmelserne i stk. 1, nr. 1-3, har til formål at sikre en beskyttelse af forvaltningsmyndighedernes interne og politiske beslutningsproces samt de forskellige stadier af disse processer. Herudover har bestemmelserne til formål at sikre en beskyttelse af de offentligt ansattes arbejdsvilkår derved, at de sikres adgang til på en fri og formløs måde at foretage deres overvejelser og udføre det forberedende arbejde, uden det pres en eventuel senere offentliggørelse af ufærdige eller foreløbige overvejelser kan udgøre. Om den nærmere begrundelse for at sikre en beskyttelse af de nævnte hensyn henvises til betænkningens kapitel 16, pkt. 6.1.1 (side 563 ff. ).

Bestemmelsen i nr. 1 indebærer – i sammenhæng med stk. 2 – at ethvert dokument, der udarbejdes af en myndighed, og som ikke afgives til udenforstående, har karakter af et internt dokument. Det er således ikke en betingelse for at undtage et dokument efter nr. 1, at dokumentet indeholder overvejelser af mere foreløbig karakter, eller at det tilsigter at tjene som grundlag for myndighedens interne beslutningsproces.

I det omfang et dokument imidlertid ikke indeholder foreløbige overvejelser eller tilsigter at tjene som grundlag for myndighedens interne beslutningsproces, kan der være en særlig grund for myndigheden til at overveje, om det pågældende dokument kan udleveres i medfør af meroffentlighedsprincippet i lovforslagets § 14, stk. 1.

Hvis der på et dokument, som en myndighed har modtaget fra eller afgivet til udenforstående (og som derfor ikke betragtes som internt), af myndigheden er påført en f.eks. håndskreven påtegning med overvejelser om dokumentets videre behandling i myndigheden eller lignende, vil der skulle foretages en særskilt vurdering af, om den pågældende påtegning er intern. Alene i de tilfælde, hvor dokumentet er afgivet til udenforstående i en form, hvor den pågældende påtegning fremgår, vil bestemmelsen i § 23, stk. 2, kunne føre til, at påtegningen har mistet sin interne karakter.

Bestemmelsen i nr. 1 indebærer som nævnt, at ethvert dokument, der ikke afgives til udenforstående, betragtes som et internt dokument. Et dokument, der udveksles mellem forskellige enheder inden for samme myndighed (»intern« afgivelse), betragtes som et internt dokument, idet der ikke er tale om afgivelse til udenforstående, mens udveksling mellem to forskellige myndigheder (»ekstern« afgivelse) indebærer, at dokumentet som udgangspunkt mister sin interne karakter, jf. også stk. 2.

Ved afgørelsen af, om forskellige enheder skal anses som en del af samme myndighed eller som selvstændige myndigheder, skal der navnlig tages udgangspunkt i en organisatorisk præget vurdering af forholdet mellem de pågældende enheder. Der kan i den forbindelse bl.a. lægges vægt på, om den pågældende administrative enheds opgaver er klart afgrænsede fra andre administrative enheders, om enheden varetager omfattende og selvstændige opgaver, om enheden er undergivet andre enheders instruktionsbeføjelse, om der er rekursadgang til en anden enhed, om enheden træffer afgørelse på egne vegne, og hvilken grad af selvstændighed, enheden indtager, jf. betænkningens kapitel 16, pkt. 2.2 (side 519 f. ) og pkt. 6.1.4 (side 576 ff. ).

I den sammenhæng bemærkes, at det i overensstemmelse med grundsætningen om den kommunale og regionale enhedsforvaltning gælder, at brevveksling mellem en kommunalbestyrelse (regionsråd) og dennes udvalg, afdelinger og andre organer eller mellem disse organer indbyrdes betragtes som intern, dvs. der er tale om brevveksling mellem forskellige enheder inden for samme myndighed (»intern« afgivelse). Der henvises til betænkningens kapitel 16, pkt. 2.3 (side 529 f. ) og pkt. 6.1.5 (side 578 ff. ).

En administrativ enhed må i øvrigt i almindelighed karakteriseres som enten en selvstændig myndighed eller en del af en anden myndighed. En administrativ enhed kan således ikke i visse sammenhænge være en selvstændig myndighed og i andre sammenhænge en del af en anden myndighed, medmindre der særligt i lovgivningen er klare holdepunkter herfor.

Bestemmelsen i nr. 2, der er ny, bestemmer, at (interne) dokumenter, der efter lovforslagets § 24, stk. 1, udveksles på et tidspunkt, hvor der er konkret grund til at antage, at en minister har eller vil få behov for embedsværkets rådgivning og bistand, skal betragtes som interne dokumenter, jf. herved også ordlyden af § 24, stk. 1. Om baggrunden for bestemmelsen henvises til betænkningens kapitel 16, pkt. 6.4.4.7 (side 607 f. ).

Bestemmelsen i nr. 3, der er ny, bestemmer, at (interne) dokumenter, der efter lovforslagets § 25 udveksles i forbindelse med økonomiske eller politiske forhandlinger eller i forbindelse med drøftelser om fælles kommunale og regionale politiske initiativer, skal betragtes som interne dokumenter, jf. herved også ordlyden af § 25. Om baggrunden for bestemmelsen i nr. 3 henvises til betænkningens kapitel 16, pkt. 6.4.4.11 (side 616 ff. ).

Det bemærkes, at interne dokumenter omfattet af stk. 1 kan være undergivet aktindsigt efter lovforslagets § 26, som indebærer, at der gælder en ret til aktindsigt i some forskellige typer af dokumenter, der foreligger i endelig form. Endvidere er interne dokumenter omfattet af den såkaldte ekstraheringspligt, som er fastsat i lovforslagets § 28, stk. 1, og lovforslagets § 29, stk. 1, og som indebærer, at der efter omstændighederne er ret til indsigt i oplysninger i et internt dokument om en sags faktiske grundlag samt oplysninger om eksterne og interne faglige vurderinger.

Herudover bemærkes, at der navnlig i forhold til interne dokumenter kan være grund til at meddele aktindsigt efter meroffentlighedsprincippet i de tilfælde, hvor de hensyn, der ligger bag bestemmelsen i stk. 1, ikke begrunder en undtagelse af det pågældende interne dokument fra retten til aktindsigt, jf. betænkningens kapitel 16, pkt. 6.1.2 (side 568 ff. ).

Der kan med hensyn til den nærmere rækkevidde af bestemmelsen i stk. 1 i øvrigt henvises til betænkningens kapitel 16, pkt. 2 (side 582 ff. ) og pkt. 6.1.2 (side 568 ff. ).

Bestemmelsen i stk. 2, der er ny, bestemmer, at interne dokumenter, der afgives til udenforstående, som hovedregel mister deres interne karakter. Baggrunden for bestemmelsen er, at den myndighed, der har afgivet et dokument til en udenforstående, må anses for at have opgivet retten til at beskytte det pågældende interne dokument.

Med udtrykket »afgives« sigtes til, at det pågældende dokument, uanset på hvilken måde det sker, er gjort fysisk tilgængeligt for en udenforstående – dvs. at dokumentet er gjort tilgængeligt på en sådan måde, at den udenforstående kan komme i egentlig fysisk besiddelse af dokumentet. Der vil være tale om afgivelse i lovens forstand, hvis dokumentet f.eks. udleveres til den udenforstående på et møde, hvis det sendes til den udenforstående, herunder som almindelig post, e-mail eller med telefax, eller hvis dokumentet lægges på myndighedens hjemmeside på internettet, således at det er muligt for udenforstående at udskrive, downloade eller kopiere det pågældende dokument.

Der vil imidlertid også være tale om »afgivelse« i lovens forstand, hvis myndigheden har gjort det muligt for udenforstående at gøre sig bekendt med dokumentet på en måde og i et omfang, der ganske må ligestilles med, at dokumentet er gjort fysisk tilgængeligt for udenforstående. Et dokument vil således være afgivet, hvis embedsfolk på et møde udlåner det pågældende dokument til de øvrige mødedeltagere, der – efter at have læst dokumentet – afleverer det igen ved mødets afslutning. Dokumentet vil derimod ikke anses for afgivet, hvis embedsfolkene blot læser op fra dokumentet eller i øvrigt gør de pågældende mødedeltagere bekendt med dokumentets indhold.

Hvis et internt dokument er kommet til en udenforståendes kendskab på grund af en fejl eller ved et retsstridigt forhold, vil dokumentet heller ikke være afgivet, da vedkommende myndighed m.v. i sådanne tilfælde ikke kan anses for at have givet afkald på den beskyttelse af dokumentet, der følger af stk. 1, jf. herved også begrundelsen bag sidste led i den foreslåede stk. 2.

Det følger af bestemmelsen, at dokumentet alene mister sin interne karakter, hvis det afgives til udenforstående. Herved forstås en privat fysisk eller juridisk person eller en myndighed, der ikke er en del af den myndighed, som har udarbejdet dokumentet. En udveksling mellem forskellige enheder inden for samme myndighed vil således ikke fratage dokumentet dets interne karakter, jf. stk. 1, mens det vil være tilfældet, hvis der er tale om en anden selvstændig myndighed.

Om der er tale om forskellige enheder inden for samme myndighed eller to selvstændige myndigheder beror på den vurdering, der er nævnt ovenfor under bemærkningerne til stk. 1.

Sidste led i bestemmelsen i stk. 2 fastsætter, at et dokument, der er afgivet til udenforstående, ikke mister sin interne karakter, hvis afgivelsen sker af retlige grunde, til forskningsmæssig brug eller af andre lignende grunde. Dette led i bestemmelsen er begrundet i, at et dokument ikke bør miste sin interne karakter, hvis vedkommende forvaltningsmyndighed ved afgivelsen ikke kan anses for at have givet afkald på den beskyttelse af dokumentet, der følger af stk. 1.

Som eksempler på en afgivelse, der vil være omfattet af sidste led i stk. 2 – og hvor afgivelsen derfor ikke indebærer, at dokumentet mister sin interne karakter – kan bl.a. nævnes det tilfælde, hvor dokumentet afgives til Folketingets Ombudsmand til brug for dennes undersøgelse af en sag, eller hvor dokumentet afgives til en overordnet myndighed i forbindelse med behandlingen af en klagesag, hvad enten klagen vedrører den underordnede myndigheds afslag på aktindsigt eller den materielle afgørelse i sagen.

Om det nærmere indhold af bestemmelsen i stk. 2 henvises i øvrigt til betænkningens kapitel 16, pkt. 2.1.3.3 (side 515 ff. ) og pkt. 6.1.3.3 (side 573 ff. ).

Bestemmelsen i stk. 3, der er ny, fastsætter, at økonomi- og indenrigsministeren – efter forhandling med KL og Danske Regioner – kan fastsætte regler om, i hvilket omfang interne dokumenter i kommunernes og regionernes besiddelse, skal være omfattet af retten til aktindsigt, når de foreligger i endelig form.

Baggrunden for bestemmelsen er den praktiske betydning, som grundsætningen om den kommunale og regionale enhedsforvaltning har for adgangen til aktindsigt i kommunernes og regionernes dokumenter sammenholdt med den offentlige interesse, der er knyttet til indsigt i den kommunale og regionale administration.

Formålet med bestemmelsen er, at økonomi- og indenrigsministeren i de fastsatte regler skal identificere nogle dokumenttyper, hvor de hensyn, der ligger bag § 21, stk. 1 – hensynet til embedsværkets arbejdsvilkår og hensynet til myndighedernes interne beslutningsproces – i almindelighed ikke taler for, at de pågældende interne dokumenter undtages fra retten til aktindsigt, jf. herved også ordningen i lovforslagets § 26.

Det er dog en betingelse for, at de pågældende dokumenter kan blive omfattet af retten til aktindsigt, at de foreligger i endelig form og er udarbejdet som selvstændige dokumenter.

Betydningen af, at et internt dokument er angivet af økonomi- og indenrigsministeren i de efter stk. 3 fastsatte regler, vil være, at dokumentet er omfattet af lovens almindelige regler om aktindsigt. Det indebærer, at dokumentet efter omstændighederne vil kunne undtages fra aktindsigt efter undtagelsesbestemmelserne i lovforslagets §§ 30-33.

Det er med bestemmelsen forudsat, at økonomi- og indenrigsministeren vurderer, om der kan identificeres visse kommunale og regionale interne dokumenttyper, hvor der ikke foreligger et reelt og sagligt behov for at undtage de pågældende dokumenter fra retten til aktindsigt efter lovforslagets § 23, stk. 1.

I den forbindelse forudsættes det navnlig, at økonomi- og indenrigsministeren overvejer, om der – i lyset af den betydelige offentlige interesse i indsigt i den kommunale og regionale centrale forvaltning – kan være grundlag for, at retten til aktindsigt i et vist omfang skal omfatte (1) skriftlig kommunikation mellem en kommunalbestyrelse/et regionsråd og dennes/dettes udvalg (hovedsageligt indstillinger fra udvalgene), (2) skriftlig kommunikation mellem udvalgene indbyrdes, samt (3) kommunalbestyrelsens/regionsrådets eller udvalgenes beslutninger, herunder i form af instruktioner m.v., til vedkommende forvaltation.

Ved den nærmere udformning af bestemmelserne efter stk. 3 forudsættes det i øvrigt, at der tages behørigt hensyn til, at effektiviteten af de interne beslutningsprocesser i kommunerne og regionerne ikke svækkes. Det forudsættes således, at der ikke i medfør af stk. 3 fastsættes sådanne regler, at det hensyn til den interne beslutningsproces, der ligger bag bestemmelsen i stk. 1, fortabes.