Tilbagebetaling af bidrag til åprojekt efter ugyldig udbygningsaftale

Baggrund: Åprojektet og byggeønsket

Aalborg Kommune traf i 2008 en principbeslutning om at åbne Østerå. I 2010 vedtog kommunen lokalplan nr. 1-1-110 for Godsbanearealet, som reserverede et areal til åløbet og udlagde delområde E til erhverv (kontor, service).

I 2013 indgik kommunen en magelægsaftale med DSB Ejendomsudvikling A/S, hvor kommunen vederlagsfrit modtog arealer til åen, og i 2015 fulgte en allonge. I 2014 nedsatte kommunen en projektgruppe, der anslod anlægsudgifterne til 83,2 mio. kr., og byrådet besluttede i januar 2015 at åbne åen.

Sagsøger A/S henvendte sig i maj 2016 til kommunen for at ændre anvendelsen af delområde E til boliger. Efter langvarige drøftelser om støj, bygningshøjde og arkitektur, tilkendegav kommunen i december 2017, at en ny lokalplan kunne udarbejdes. I februar 2018 indgik Sagsøger A/S en betinget købsaftale med DSB Ejendomsudvikling om byggefeltet.

Tidslinje for væsentlige begivenheder

Forhandlingsforløb og udbygningsaftalens tilblivelse

På et møde den 30. november 2018 bragte Aalborg Kommune for første gang krav om en udbygningsaftale op. Kommunens referat noterede:

Der skal findes en model for udbygningsaftale ift. åen og landskabet heromkring.

I de følgende måneder protesterede Sagsøger A/S gentagne gange mod at skulle bidrage. Den 6. juni 2019 skrev selskabet:

Vi er ikke enig om udbygningsaftalen. Hvis i skal indhente et bidrag til Åen, så må i rette krav mod Grundejerforeningen eller DSB.

Kommunen fastholdt imidlertid, at lokalplanændringen var betinget af aftalen. En intern mail af 1. juli 2019 viste kommunens strategi:

Vi har et ‘vindue’ til at kræve det, fordi Sagsøger A/S vil ændre plangrundlaget.

På et møde 3. juli 2019 præsenterede kommunen en fordeling: samlet anlægsbudget 9,7 mio. kr., heraf 1,9 mio. kr. fra kommunen, resten fordelt mellem Sagsøger A/S (3,9 mio. kr.) og grundejerforeningen. Rambøll udarbejdede i oktober 2019 et skitseprojekt for åløbet, der fulgte lokalplanens oprindelige forløb.

Efter yderligere forhandlinger indgik parterne i april 2020 en udbygningsaftale, hvorefter Sagsøger A/S forpligtede sig til at betale maksimalt 6.125.000 kr. til åprojektet. Beløbet blev betalt den 18. maj 2021.

Parternes påstande og anbringender

Sagsøger A/S påstod Aalborg Kommune dømt til at betale 6.125.000 kr. med procesrente fra 18. maj 2021. Kommunen påstod frifindelse, subsidiært betaling af et lavere beløb.

Sagsøger A/S’ hovedsynspunkter

• Aftalen var ikke indgået på grundejers opfordring, jf. planlovens § 21 b, stk. 1. Initiativet kom fra kommunen, og selskabet protesterede flere gange.
• Åprojektet eksisterede uafhængigt af lokalplanændringen, jf. principbeslutning fra 2008, lokalplan fra 2010, projektgruppe i 2014 og byrådsbeslutning i 2015. Aftalen vedrørte derfor et anlæg, som kommunen allerede havde besluttet og finansieret, i strid med § 21 b, stk. 2, nr. 3.
• Åforløbet blev ikke tilpasset byggeprojektet, men fulgte det oprindelige tracé. Der var ingen sammenhæng mellem planændring og åprojekt, jf. § 21 b, stk. 3. Kommunen handlede i strid med sagligheds- og ligebehandlingsprincippet.

Aalborg Kommunes hovedsynspunkter

• Frivillighedsbetingelsen i § 21 b, stk. 1 var opfyldt, fordi Sagsøger A/S selv henvendte sig med ønske om planændring og indgik aftalen for at opnå en fordel. Sagsøger A/S’ protester angik alene økonomien, ikke grundlaget.
• Åprojektet var ikke aktuelt besluttet, men var et langsigtet projekt, der først fik konkret indhold i 2019, skræddersyet til byggeprojektet. Der var hverken aktuel lokalplan eller finansiering for det specifikke delprojekt.
• Kommunen havde et vidt skøn til at vurdere, at åprojektet var nødvendigt for planændringen, bl.a. for at sikre tilstrækkelige udendørs opholdsarealer.
• Under alle omstændigheder ville tilbagebetaling medføre en ugrundet berigelse, da Sagsøger A/S havde opnået en værdiforøgelse ved omdannelse til boliger, og da DSB Ejendomsudvikling og grundejerforeningen havde dækket en del af beløbet.

Retsgrundlaget: Planlovens § 21 b

Planlovens § 21 b, indsat ved lov nr. 579/2012, har følgende ordlyd:

§ 21 b. På opfordring fra en grundejer kan kommunalbestyrelsen indgå en udbygningsaftale med grundejeren for områder, der i kommuneplanen er udlagt til byzone eller sommerhusområde, jf. § 11 a, stk. 1, nr. 1, samt for områder i landzone.

Stk. 2. Udbygningsaftaler kan indgås med henblik på at

1. opnå en højere kvalitet eller standard af den planlagte infrastruktur i et område,
2. fremrykke lokalplanlægningen for et område, der i kommuneplanens rammebestemmelser er forudsat lokalplanlagt for bebyggelse, herunder byomdannelse, men hvor lokalplanlægning vil være i strid med kommuneplanens rækkefølgebestemmelser, eller
3. ændre eller udvide de byggemuligheder, der fremgår af kommuneplanens rammebestemmelser eller lokalplanen for det pågældende område, på betingelse af, at grundejeren kun skal bidrage til at finansiere infrastrukturplanlæg, som det ikke vil påhvile kommunen at etablere.

Stk. 3. Udbygningsaftalen kan kun indeholde bestemmelser om, at grundejeren helt eller delvis skal udføre eller afholde udgifterne til de fysiske infrastrukturplanlæg, herunder anlæg til sikring mod oversvømmelse eller erosion, som skal etableres i eller uden for området for at virkeliggøre planlægningen.

Af forarbejderne (lovforslag nr. 204 af 28. marts 2007) fremgår bl.a.:

Det er en kommunal opgave at foretage de fornødne investeringer i forbindelse med udbygning af infrastruktur og byggemodning af et byområde. Det er ikke hensigten med dette lovforslag at ændre på kommunernes pligt til at etablere infrastrukturplanlæg, hvis grundejeren er tilfreds og ellers vil vente.

Forslaget om udbygningsaftaler giver blandt andet mulighed for privat medfinansiering af infrastrukturanlæg, som, hvis kommunalbestyrelsen ellers havde haft aktuelle planer om at etablere dem, skulle finansieres fuldt ud af kommunerne.

Landsrettens begrundelse

Landsretten lagde efter bevisførelsen til grund:

• Spørgsmålet om udbygningsaftale blev rejst af kommunen i november 2018, og Sagsøger A/S protesterede flere gange. Kommunen fastholdt, at lokalplanændring var betinget af aftalen.
• Kommunen havde allerede i 2008 principbesluttet åbning af Østerå, i lokalplanen fra 2010 reserveret areal hertil, nedsat projektgruppe i 2014 og truffet byrådsbeslutning i 2015.
• Budgetudvidelsen i 2019 på 12 mio. kr. skyldtes en forlængelse af åen med 220 meter, som ikke havde sammenhæng med Sagsøger A/S’ projekt. Åens forløb fulgte det oprindelige tracé fra lokalplan 1-1-110.

På den baggrund fandt landsretten, at udbygningsaftalen var indgået i strid med planlovens § 21 b. Der blev navnlig lagt vægt på:

Aalborg Kommune allerede havde truffet beslutning om åprojektet, da kommunen stillede krav om en udbygningsaftale, og at det ikke kan lægges til grund, at åprojektet blev udvidet eller i øvrigt fordyret som følge af den lokalplanændring, der muliggjorde Sagsøger A/S’ byggeprojekt. Der er endvidere lagt vægt på, at udbygningsaftalen blev indgået på Aalborg Kommunes initiativ, og efter at Sagsøger A/S flere gange havde givet udtryk for, at man ikke ønskede at indgå en sådan aftale.

Da aftalen var i strid med loven, havde kommunen ikke hjemmel til at kræve bidraget. Beløbet skulle derfor tilbagebetales. Landsretten afviste kommunens indsigelse om ugrundet berigelse, da denne synsvinkel ikke kunne føre til et andet resultat.

Afgørelse

Landsretten dømte Aalborg Kommune til at betale 6.125.000 kr. til Sagsøger A/S med procesrente fra den 13. juli 2022, jf. Rentelovens § 3, stk. 4.

I sagsomkostninger skulle kommunen betale 333.000 kr., heraf 330.000 kr. til advokatbistand og 3.000 kr. til retsafgift. Beløbet forrentes efter Rentelovens § 8 a.

Som det fremgår af domskonklusionen:

Thi kendes for ret:

Aalborg Kommune skal inden 14 dage til Sagsøger A/S betale 6.125.000 kr. med procesrente fra den 13. juli 2022.

I sagsomkostninger skal Aalborg Kommune inden 14 dage betale 333.000 kr. til Sagsøger A/S. Sagsomkostningerne forrentes efter rentelovens § 8 a.