Højesteret: Sikkerhedsstyrelsens brug af 16-årig kontrolkøber ved salg af nikotinprodukt krænker ikke EMRK artikel 6 (dissens 4-1)

Vestre Landsrets stadfæstelse

Tiltalte ankede til Vestre Landsret (3. afdeling, dommerne Anne Toftdahl, Claus Rohde og Tina Lang Christensen (kst.), sagsnr. S-1237-25) med påstand om frifindelse, subsidiært formildelse. Anklagemyndigheden påstod stadfæstelse. Der blev afgivet supplerende forklaring af kontrolkøberen Vidne2.

Landsretten gennemgik forarbejderne til § 2 b, stk. 4 og 5 (indsat ved lov nr. 651 af 11. juni 2024), hvorefter Sikkerhedsstyrelsen i perioden 1. juli 2024 – 30. juni 2026 kan bruge unge kontrolkøbere med skjult identitet, når der ikke forinden med rimelig grund er mistanke om ulovligt salg, og uden at kontrollen må påvirke væsentlige omstændigheder ved lovovertrædelsen (herunder alene købe mindst mulig mængde af et lovligt produkt, og den unge må ikke lyve om sin alder).

Landsretten fandt, at betingelserne for at bruge kontrolkøberen var opfyldt: butikken var tilfældigt udvalgt uden forudgående mistanke, og købet angik den mindst mulige mængde af et lovligt produkt. Da kontrolkøberens eget køb af tobakssurrogatet ikke i sig selv er strafbart, og han derfor heller ikke kunne straffes for medvirken efter straffelovens § 23, fandt landsretten, at brugen af kontrolkøberen hverken stred mod reglerne om agentvirksomhed i retsplejelovens §§ 754 a-754 e eller EMRK artikel 6, og at der derfor ikke var grundlag for at afskære beviserne fra kontrolkøbet.

Efter fotoet af kontrolkøberen og hans forklaring tiltrådte landsretten, at Tiltalte burde have været i tvivl om hans alder, og at hverken Tiltaltes forklaring eller det forhold, at kontrolkøberen ankom sammen med en voksen, kunne føre til andet resultat. Landsretten stadfæstede byrettens dom og skyldsvurdering samt bøden på 25.000 kr., og Tiltalte blev pålagt sagsomkostningerne for landsretten.

Sikkerhedsstyrelsens evalueringsnotat for Højesteret

For Højesteret (1. afdeling, sagsnr. 31/2026) forelå et supplerende notat af 3. oktober 2025 fra Sikkerhedsstyrelsen om ordningens første år, udarbejdet efter anmodning fra Indenrigs- og Sundhedsministeriet. Notatet indeholdt bl.a. følgende oplysninger:

• Der er gennemført 2.240 tilsyn med unge kontrolkøbere siden 1. juli 2024, hvoraf der er konstateret overtrædelser i 34 % af tilfældene (36 % i 2024 og 32 % i 2025) – en markant stigning i forhold til den tidligere kontrolform, hvor der før ordningen kun blev konstateret ulovligt salg i under 1 % af tilsynene over ca. 3 år.
• Der er pr. 3. oktober 2025 behandlet syv sager ved domstolene: én tiltalt blev frifundet (og Sikkerhedsstyrelsen har indstillet sagen anket), fire er fundet skyldige (tre anket, hvoraf én anke er frafaldet og én stadfæstet af Vestre Landsret), og én sag var berammet til 2026.
• 159 sager er afgjort med bøde, 560 er endnu ikke afgjort, og 30 sager er henlagt (5 af politiet, 25 af Sikkerhedsstyrelsen selv, primært efter et forsigtighedsprincip).
• Bødeindstillingen for salg af tobaks-/nikotinprodukter til mindreårige er fra 1. januar 2025 hævet fra 25.000 kr. til 50.000 kr. som udgangspunkt ved førstegangstilfælde.
• Kontrollen tilrettelægges, så den unge alene efterspørger lovlige produkter i mindst mulig mængde, ikke lyver om sin alder, og altid bærer eget tøj; den tilsynsførende overtager dialogen med butikken, så snart der spørges om ID, eller købet er gennemført.

Af forarbejderne til § 2 b, stk. 4 og 5 (Folketingstidende 2023-24, tillæg A, L 173) fremgik, at ordningen blev indført, fordi de hidtidige kontrolmuligheder ikke effektivt kunne afsløre det udbredte salg til mindreårige, som eksterne undersøgelser (bl.a. fra Alkohol & Samfund og §RØG-rapporten) havde påvist. Ordningen skulle adskille sig fra politiets efterforskning ved alene at være risikobaseret generel kontrol – ikke rettet mod konkret mistænkte virksomheder – og skulle evalueres inden udløb af den 2-årige forsøgsperiode.

Parternes anbringender for Højesteret

Tiltalte gjorde navnlig gældende, at han ikke havde handlet uagtsomt, at det fremlagte foto af kontrolkøberen var af for ringe kvalitet til at danne grundlag for domfældelse, og at Sikkerhedsstyrelsens kontrolkøb var rent forebyggende uden forudgående konkret mistanke, hvilket stred mod principperne i retsplejelovens § 754 a og § 754 b samt retssikkerhedslovens § 9 og § 10. Han anførte, at brugen af mindreårige kontrolkøbere fremprovokerede en lovovertrædelse, som ellers ikke ville være sket, og at dette udgjorde en krænkelse af EMRK artikel 6, stk. 1, herunder provokationsforbuddet, hvorfor beviserne burde afskæres. Subsidiært gjorde han gældende, at bøden ikke stod mål med hans økonomiske fortjeneste ved salget.

Anklagemyndigheden gjorde gældende, at ordningen ikke er i strid med provokationsforbuddet, da kontrolkøberen alene foretager et sædvanligt, lovligt køb, og sælgeren til enhver tid kan opfylde loven ved at spørge om ID. Kontrollen er i det væsentlige passiv og ikke i strid med Menneskerettighedskonventionen. Om Tiltalte havde handlet uagtsomt, beror på en bevisbedømmelse, som Højesteret ikke kan efterprøve, jf. retsplejelovens § 933, stk. 2, jf. § 912, stk. 1, nr. 4, modsætningsvis.

Højesterets flertal: Ingen krænkelse af provokationsforbuddet

Fire dommere – Jens Peter Christensen, Lars Hjortnæs, Oliver Talevski og Kristian Korfits Nielsen – udtalte, at formålet med ordningen er at styrke alderskontrollen af hensyn til folkesundheden, og at den hidtidige kontrolform ikke havde kunnet afsløre det betydelige salg til mindreårige, som undersøgelser havde vist. Ordningen adskiller sig fra politiets strafferetlige efterforskning, da den alene indgår i en generel risikobaseret kontrol og ikke anvendes mod konkret mistænkte virksomheder.

Flertallet lagde vægt på, at § 2 b, stk. 5 forhindrer Sikkerhedsstyrelsen i at påvirke væsentlige omstændigheder ved kontrolkøbet – der købes kun mindst mulig mængde af et i øvrigt lovligt produkt, og kontrolkøberen må ikke lyve om sin alder ved spørgsmål om ID. På denne baggrund fandt flertallet, at der ikke var grundlag for at fastslå, at det ville stride mod EMRK artikel 6, stk. 1, at basere en domfældelse på beviser tilvejebragt ved brug af unge kontrolkøbere.

Flertallet bemærkede, at Menneskerettighedsdomstolens praksis om provokation (agentvirksomhed) knytter sig til efterforskning af lovovertrædelser, mens den vare, kontrolkøbet angik, var lovlig at sælge til personer over aldersgrænsen, og kontrolkøberen ikke gjorde andet, end en mindreårig lovligt kunne gøre på egen hånd. Kontrolkøberen optrådte derfor i det væsentlige passivt, og der var ikke tale om en lovovertrædelse, som den erhvervsdrivende ellers ikke ville have begået. Da lovens betingelser var opfyldt i den konkrete sag, stemte flertallet for, at Tiltalte med rette var fundet skyldig, og at hans påstand om frifindelse ikke skulle tages til følge.

Mindretallets dissens: Domfældelsen strider mod provokationsforbuddet

Dommer Søren Horsbøl Jensen fandt derimod, at fremgangsmåden var i strid med EMRK artikel 6, stk. 1. Han henviste til, at retten til en retfærdig rettergang efter Menneskerettighedsdomstolens praksis ikke kan ofres af hensyn til hensigtsmæssighed, jf. Ramanauskas mod Litauen (EMD, dom af 5. februar 2008, sag 74420/01), præmis 53-54, hvorefter samfundets interesse i at bekæmpe kriminalitet ikke kan retfærdiggøre brug af beviser tilvejebragt ved provokation.

Han henviste videre til Akbay m.fl. mod Tyskland (EMD, dom af 15. oktober 2020, sag 40495/15 m.fl.), hvorefter provokation foreligger, når myndighederne ikke nøjes med at efterforske i det væsentlige passivt, men udøver en sådan indflydelse, at de tilskynder til en lovovertrædelse, der ellers ikke ville være begået (præmis 112). Ved vurderingen skal der lægges vægt på, om der forelå objektiv mistanke, og hvem der tog initiativ til kontakten (præmis 114 og 116), ligesom beviser tilvejebragt ved provokation slet ikke kan anvendes til strafforfølgning (præmis 123).

Mindretallet lagde afgørende vægt på, at der ikke forelå nogen objektivt begrundet mistanke mod Tiltalte forud for kontrolbesøget, og at initiativet til den strafbare handling udelukkende udgik fra Sikkerhedsstyrelsen, som havde instrueret den 16-årige i at efterspørge det aldersbegrænsede produkt. En sådan fremgangsmåde kunne efter mindretallets opfattelse ikke anses for i det væsentlige passiv. Hverken det forhold, at kontrollen ikke var en politimæssig efterforskning, eller den generelt lave regelefterlevelse på området, kunne ændre herpå, da håndhævelseskridtet var strafforfølgning, og samfundets interesse i kriminalitetsbekæmpelse efter fast praksis ikke kan legitimere brug af provokationsbeviser. Da tiltalen udelukkende byggede på beviser fra kontrolkøbet, stemte mindretallet for frifindelse.

Højesterets afgørelse: Stadfæstelse med bøde på 25.000 kr.

Der blev truffet afgørelse efter stemmeflertallet, hvorefter Tiltaltes påstand om frifindelse ikke blev taget til følge. Da lovens betingelser for kontrolbesøget var opfyldt, og der ikke forelå krænkelse af EMRK artikel 6, stk. 1, kunne Højesteret desuden ikke efterprøve den konkrete bevisbedømmelse af uagtsomhedsspørgsmålet, jf. retsplejelovens § 933, stk. 2, jf. § 912, stk. 1, nr. 4, modsætningsvis.

Samtlige dommere var herefter enige om straffastsættelsen: For overtrædelse af §§ 1-2 a straffes butiksindehaveren med bøde efter § 5, stk. 1. Det fremgår af forarbejderne til den tidligere ændring ved lov nr. 2071 af 21. december 2020, at bødestørrelsen normalt skal være 25.000 kr. i førstegangstilfælde. Da der var tale om en førstegangsovertrædelse, og der ikke forelå omstændigheder, som kunne begrunde en lavere bøde, fandt Højesteret ikke grundlag for at fravige udgangspunktet.

Konklusion: Landsrettens dom blev stadfæstet. Tiltalte er dermed endeligt fundet skyldig i overtrædelse af forbuddet mod salg af tobakssurrogater til personer under 18 år og idømt en bøde på 25.000 kr. (forvandlingsstraf fængsel i 14 dage, fastsat af byretten). Statskassen skal betale sagens omkostninger for Højesteret.