HøjesteretSagen angik, om en butiksindehavers domfældelse for salg af et tobakssurrogat til en 16-årig kontrolkøber kunne baseres på beviser tilvejebragt gennem Sikkerhedsstyrelsens nye forsøgsordning med unge kontrolkøbere med skjult identitet, uden at dette krænkede provokationsforbuddet i Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 6, stk. 1. Højesteret stadfæstede med stemmerne 4-1 landsrettens dom om en bøde på 25.000 kr., mens et mindretal fandt, at fremgangsmåden udgjorde ulovlig provokation, der burde føre til frifindelse. Dommen er den første højesteretsafgørelse om den midlertidige kontrolordning, der løber fra 1. juli 2024 til 30. juni 2026.
Den 8. juli 2024 var Sikkerhedsstyrelsen på tilsyn i butikken "U" på X-vej 9 i Y-by for at kontrollere overholdelsen af aldersgrænsen i lov om forbud mod salg af tobak og alkohol til personer under 18 år. Tilsynet blev gennemført af en tilsynsførende fra Sikkerhedsstyrelsen sammen med en kontrolkøber, som på tidspunktet var 16 år.
Kontrolkøberen bad om en pakke tobakssurrogat (nikotinposer) af mærket VELO FREEZE styrke 4, hvor aldersgrænsen for køb var 18 år. T, som var indehaver af butikken, solgte varen uden at kræve gyldig billedlegitimation. Umiddelbart efter købet gav den tilsynsførende — der havde befundet sig inden for syns- og høreafstand — sig til kende over for T og oplyste, at der var tale om en kontrol.
Sikkerhedsstyrelsen anmeldte T til politiet, og han blev tiltalt for overtrædelse af § 1, stk. 1 og § 2 a, stk. 1, jf. § 5, stk. 1. Retten i Sønderborg fandt T skyldig og fastsatte straffen til en bøde på 25.000 kr. Vestre Landsret stadfæstede byrettens dom.
Ved lov nr. 651 af 11. juni 2024 blev der som led i en forebyggelsesplan mod børn og unges brug af tobak, nikotin og alkohol indsat en ny hjemmel i § 2 b, stk. 4, hvorefter Sikkerhedsstyrelsen i perioden 1. juli 2024 til 30. juni 2026 kan gøre brug af unge kontrolkøbere med skjult identitet, når der ikke forinden med rimelig grund er mistanke om ulovligt salg fra den konkrete butik.
Efter § 2 b, stk. 5 må Sikkerhedsstyrelsen ikke påvirke væsentlige omstændigheder ved kontrolkøbet, herunder forøge en lovovertrædelses omfang eller grovhed.
Det fremgår af lovforarbejderne (lovforslag nr. L 173, folketingsåret 2023-24), at den tidligere kontrolform — hvor tilsynsførende alene kunne observere butikker udefra i ca. 20 minutter — sjældent førte til politianmeldelser, selv om undersøgelser viste et betydeligt ulovligt salg til mindreårige. Formålet med den nye ordning blev beskrevet som ikke at efterforske lovovertrædelser, men at sikre en effektiv, risikobaseret kontrol, der varetager hensynet til folkesundheden. Ordningen blev udtrykkeligt adskilt fra politiets efterforskning: den unge kontrolkøber må alene forsøge at købe lovlige produkter, må ikke lyve om sin alder, og den efterfølgende dialog med forhandleren varetages af den tilsynsførende.
Til brug for Højesterets behandling forelå et notat fra Sikkerhedsstyrelsen om erfaringerne med ordningen i dens første år. Notatet viste bl.a.:
| Nøgletal | Værdi |
|---|---|
| Gennemførte tilsyn (pr. 3.10.2025) | 2.240 |
| Konstateret overtrædelsesprocent | 34 % |
| Overtrædelsesprocent 2024 / 2025 | 36 % / 32 % |
| Sager afgjort med bøde | 159 |
| Sager under domstolsbehandling | 7 (heraf 1 frifindelse) |
| Bødeindstilling pr. 1.1.2025 (førstegangstilfælde) | 50.000 kr. |
Det fremgik desuden, at Sikkerhedsstyrelsen fotograferer kontrolkøberen forud for hvert køb til brug for en eventuel retssag, at kontrolkøberne altid bærer eget tøj, og at proceduren er tilrettelagt, så den tilsynsførende straks giver sig til kende, hvis ekspedienten spørger om alder eller ID.
T gjorde gældende, at han ikke havde handlet uagtsomt, og at billedmaterialet af kontrolkøberen var af for ringe kvalitet til at danne grundlag for en vurdering af, om han burde have krævet legitimation. Han anførte endvidere:
Anklagemyndigheden anførte, at forsøgsordningen ikke er i strid med provokationsforbuddet, da kontrolkøberen alene foretager et sædvanligt køb af en lovlig vare, og sælgeren til enhver tid har mulighed for at overholde loven ved at spørge om ID, jf. lovens § 2 a, stk. 1. Kontrollen er tilrettelagt på en i det væsentlige passiv måde, og der var derfor ikke grundlag for at afskære beviserne. Bødestraffen var udmålt i overensstemmelse med forarbejdernes tilkendegivelser.
Fire dommere — Jens Peter Christensen, Lars Hjortnæs, Oliver Talevski og Kristian Korfits Nielsen — udtalte, at hverken retsplejelovens regler om agentvirksomhed eller principperne heri finder anvendelse, da der foreligger et særskilt lovgrundlag for kontrollen i § 2 b, stk. 4 og 5. Sagen rejste heller ikke spørgsmål om retssikkerhedslovens §§ 9-10, da der ikke forelå mistanke mod T forud for kontrolkøbet.
Flertallet lagde vægt på, at ordningen er indført for at styrke alderskontrollen af hensyn til folkesundheden, efter at den hidtidige kontrolform ikke havde kunnet afsløre det betydelige salg til mindreårige, som undersøgelser havde påvist — jf. Sikkerhedsstyrelsens notat af 3. oktober 2025.
"Kontrolkøberen må derfor efter vores opfattelse anses for at optræde i det væsentlige passivt ved den erhvervsdrivendes lovovertrædelse, og der er således ikke tale om en lovovertrædelse, som den erhvervsdrivende ellers ikke ville have begået."
Flertallet bemærkede, at Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol ikke ses at have taget stilling til en tilsvarende ordning, og at Domstolens praksis om agentvirksomhed knytter sig til efterforskning af lovovertrædelser — hvilket ikke er formålet med kontrolkøbsordningen. Da den solgte vare er lovlig at sælge til personer over aldersgrænsen, og kontrolkøberen ikke gør andet end, hvad en mindreårig lovligt kunne gøre på egen hånd, fandt flertallet ikke grundlag for at fastslå en krænkelse af artikel 6, stk. 1. Da lovens betingelser for kontrolbesøget var opfyldt, stemte flertallet for, at T med rette var fundet skyldig.
Dommer Søren Horsbøl Jensen stemte for frifindelse. Han henviste til Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis om, at samfundets interesse i at bekæmpe kriminalitet ikke kan retfærdiggøre brug af beviser tilvejebragt ved provokation, jf. EMD's dom af 5. februar 2008 i sag 74420/01 (Ramanauskas mod Litauen), præmis 53-54. Provokation foreligger, når myndighederne ikke nøjes med at efterforske på en i det væsentlige passiv måde, men tilskynder til en lovovertrædelse, der ellers ikke ville være begået, jf. EMD's dom af 15. oktober 2020 i sag 40495/15 m.fl. (Akbay m.fl. mod Tyskland), præmis 112, 114 og 116.
"En sådan fremgangsmåde kan ikke anses for i det væsentlige at være passiv. Jeg lægger herved vægt på, at der ikke forelå nogen objektivt begrundet mistanke om, at T solgte tobaksvarer eller tobakssurrogater til personer under 18 år, og at initiativet til det forhold, som T er blevet straffet for, udgik fra Sikkerhedsstyrelsen."
Mindretallet fandt, at det forhold, at kontrolkøbet skete som led i en administrativ, risikobaseret kontrol og ikke en politimæssig efterforskning, ikke kunne føre til et andet resultat, da håndhævelsesskridtet endte som en strafforfølgning omfattet af artikel 6, stk. 1's garantier. Heller ikke den lave regelefterlevelse på området eller ordningens effektivitet som kontrolmiddel kunne begrunde brug af provokationsbaserede beviser i en straffesag. Da tiltalen udelukkende hvilede på beviser tilvejebragt gennem det pågældende kontrolkøb, stemte dommeren for frifindelse.
Der blev truffet afgørelse efter stemmeflertallet, hvorefter T's påstand om frifindelse ikke blev taget til følge. Om skyldsspørgsmålet i øvrigt bemærkede Højesteret, at bevisbedømmelsen ikke kan efterprøves, jf. retsplejelovens § 933, stk. 2, sammenholdt med § 912, stk. 1, nr. 4, modsætningsvis.
Samtlige dommere var herefter enige om straffens fastsættelse. Efter forarbejderne til lov nr. 2071 af 21. december 2020, der ændrede § 5, stk. 1, er det forudsat, at bødestørrelsen normalt skal være 25.000 kr. i førstegangstilfælde. Da der var tale om en førstegangsovertrædelse, og der ikke forelå omstændigheder, der kunne begrunde en lavere bøde, fandt Højesteret ikke grundlag for at nedsætte bøden.
Konklusion: Landsrettens dom blev stadfæstet. T blev fundet skyldig og idømt en bøde på 25.000 kr. Statskassen skulle betale sagens omkostninger for Højesteret.
