Højesteret stadfæster: Forsvarsministeriet berettiget til at følge praksisændring om midlertidig erhvervsevnetabsafgørelse (personellovens § 11 b)

Regelgrundlaget: Aktstykke nr. 425-ordningen og personellovens § 11 b

Sagen udspringer af to parallelle regelsæt og en praksisændring i 2018.

Tjenestemandspensionslovens § 8

Tjenestemandspensionsloven § 8 giver tjenestemænd ret til tilskadekomstpension, hvis de afskediges på grund af utjenstdygtighed forårsaget af en tilskadekomst under tjenesten, der begrunder krav om erstatning for tab af erhvervsevne efter arbejdsskadesikringsloven. Denne lov administreres af Medarbejder- og Kompetencestyrelsen under Finansministeriet.

Aktstykke nr. 425 og personellovens § 11 b

Ved aktstykke nr. 425 af 13. august 1996 bemyndigede Finansudvalget forsvarsministeren til at udbetale en supplerende løbende ydelse til overenskomstansat personel i Forsvaret, der under udsendelse til udlandet påføres varigt mén. Ordningen havde til formål at stille dette personel pensionsmæssigt på samme niveau som tjenestemænd i en tilsvarende situation.

Ved lov nr. 127 af 25. februar 1998 blev ordningen indarbejdet i personellovens § 11 b, som administreres af Forsvarsministeriet. Det fremgår af forarbejderne, at ordningen ikke i pensionsmæssig henseende skal stille overenskomstansat personel bedre end tjenestemandsansat personel.

Praksisændringen fra den 15. januar 2018

Den 12. oktober 2017 offentliggjorde Moderniseringsstyrelsen (nu Medarbejder- og Kompetencestyrelsen) en praksisændring med virkning fra den 15. januar 2018:

• Fremover ville styrelsen kun træffe afgørelse om tilskadekomstpension, når der forelå en endelig, ikke-midlertidig afgørelse fra Arbejdsmarkedets Erhvervssikring om erhvervsevnetab.
• Begrundelsen var, at en midlertidig afgørelse typisk indebærer, at det er uafklaret, om erhvervsevnetabet kun er midlertidigt.

Forsvarsministeriet fulgte en tilsvarende praksis for administrationen af personellovens § 11 b i samme periode.

Praksisændringen fra den 1. januar 2021

I september 2020 offentliggjorde Medarbejder- og Kompetencestyrelsen endnu en praksisændring: Fra den 1. januar 2021 ville tilskadekomstpension blive tilkendt fra den første i måneden efter Arbejdsmarkedets Erhvervssikrings første afgørelse om erhvervsevnetab — uanset om afgørelsen er midlertidig eller endelig. Forsvarsministeriet fulgte ligeledes denne ændring.

Appellantens forløb: Fra PTSD-diagnose til afgørelse om ydelsestidspunkt

Appellanten var udsendt som overenskomstansat til Irak fra august 2003 til august 2004 og udviklede efterfølgende posttraumatisk belastningsreaktion (PTSD).

Chronologi

Parternes anbringender om lovligheden af praksisanvendelsen

Appellantens anbringender

• Forsvarsministeriet var som forvalter af personellovens § 11 b forpligtet til selvstændigt at efterprøve, om den fulgte praksis var lovlig (legalitetsprincippet og officialmaksimen).
• Den afgørende begrundelse for praksisændringen — at situationen er "uafklaret" ved midlertidige afgørelser — passede ikke på appellantens situation, da han netop var tilkendt fleksjob som følge af varigt nedsat erhvervsevne.
• Personellovens § 11 b, stk. 3, indrømmer ikke et administrativt skøn, og praksisændringen er ikke hjemlet i bestemmelsen.
• Under alle omstændigheder burde Forsvarsministeriet have haft tilstrækkelig klarhed til at anse Medarbejder- og Kompetencestyrelsens praksis for lovstridig.

Forsvarsministeriets anbringender

• Forsvarsministeriet havde alene hjemmel til at administrere ordningen i overensstemmelse med Medarbejder- og Kompetencestyrelsens praksis efter tjenestemandspensionslovens § 8; ministeriet kunne ikke fastlægge, hvordan denne bestemmelse skulle administreres, idet det henhørte under Finansministeriet.
• Udbetaling af det offentliges midler forudsætter hjemmel, jf. UfR 2020.175 H.
• Praksisændringen var sagligt begrundet, da tilskadekomstpension er livsvarig og som udgangspunkt ikke kan tilbagekaldes, selv om erhvervsevnen genskabes. En midlertidig erhvervsevnenedsættelse kunne dermed give ret til en livslang pension.
• Forsvarsministeriet havde ikke grundlag for at anse den udmeldte praksis for lovstridig.

Højesterets begrundelse og afgørelse: Praksisændringen var sagligt begrundet

Højesteret (5 dommere) stadfæstede Vestre Landsrets dom og anførte følgende:

Personellovens § 11 b og fortolkningsspørgsmålet

Det fremgår hverken af ordlyden af personellovens § 11 b, forarbejderne eller den forudgående aktstykke nr. 425-ordning, om bestemmelsen sigter til en midlertidig eller endelig afgørelse om erhvervsevnetab.

"Højesteret finder, at der heller ikke i øvrigt er holdepunkter i denne lovgivning, der administreres af Forsvarsministeriet, som udelukker en fortolkelse, hvorefter tilkendelse af den supplerende pensionslignende ydelse til overenskomstansatte forudsætter, at den pågældendes erhvervsmæssige situation er tilstrækkelig afklaret til, at Arbejdsmarkedets Erhvervssikring kan træffe endelig afgørelse om erhvervsevnetabserstatning."

Parallelitetsprincippet

Efter forarbejderne til § 11 b har ordningen til formål at sikre overenskomstansatte en ydelse svarende til den, en tjenestemand ville få. Ordningen må ikke stille overenskomstansat personel bedre end tjenestemandsansat personel.

Vurdering af praksisændringen

Forsvarsministeriet fulgte i perioden 15. januar 2018 – 31. december 2020 en praksis svarende til Medarbejder- og Kompetencestyrelsens.

Højesteret fandt:

• Der er ikke grundlag for at fastslå, at Forsvarsministeriet handlede lovstridigt ved at følge den pågældende praksis.
• Praksisændringen pr. 15. januar 2018 var sagligt begrundet, idet tilskadekomstpension og supplerende ydelser er livsvarige og som udgangspunkt ikke kan tilbagekaldes — en midlertidigt nedsat erhvervsevne ville ellers kunne medføre ret til en livslang pension, selv om den fulde erhvervsevne efterfølgende genskabes.
• Det forhold, at Forsvarets Personalestyrelse ikke offentliggjorde sin praksisændring fra 2018, kan ikke føre til et andet resultat.

Konklusion