Kommissionen konkluderer, at ytringsfriheden er højt værdsat i det danske samfund, men at digitale platforme og nye trusler rejser komplekse spørgsmål om balancen mellem frihed og beskyttelse, uden at der fremsættes konkrete ændringsforslag til straffeloven.
Ytringsfrihedskommissionen blev nedsat med kommissorium af 13. december 2017 som opfølgning på regeringsgrundlaget og den politiske aftale af 31. maj 2016 om initiativer mod religiøse forkyndere. Kommissoriet fastslog udtrykkeligt, at kommissionen kunne komme med generelle anbefalinger, men ikke skulle stille konkrete lovforslag, og betænkning nr. 1573 blev afleveret til justitsminister Nick Hækkerup den 30. april 2020 med den overordnede konklusion, at ytringsfrihedens fundament ikke burde ændres grundlæggende. Anbefalingerne er derfor kun delvist fulgt op lovgivningsmæssigt: kommissionens fokus på ytringssikkerhed blev udmøntet i lov nr. 2601 af 28. december 2021, der fordobler strafniveauet for trusler mod deltagelse i den offentlige debat (straffelovens § 266, stk. 2, og § 119, stk. 3), og flertallets anbefaling om at overveje en lovfæstelse af offentligt ansattes ytringsfrihed blev — efter aftalerne af 28. august 2022 og 20. april 2024 — gennemført med L 144 (2024-25) og lov nr. 557 af 27. maj 2025, der trådte i kraft 1. juli 2025. Racismeparagraffen blev som anbefalet af flertallet bevaret og i 2022 endda udvidet til nye beskyttede grupper, mens kommissionens ønske om, at Straffelovrådet skulle tydeliggøre retstilstanden om straffelovens § 136, stk. 2, og § 266 b, ikke er blevet imødekommet. Den brede evaluering af de ytringsfrihedsbegrænsende lovændringer er heller ikke gennemført; alene straffelovens § 136, stk. 3, blev vurderet i forbindelse med revisionsbestemmelsen og videreført uændret ved lov nr. 479 af 26. april 2022.
Hvad kommissionen har afgivet: resumé, hovedkonklusion og kapitlerne. Sidetallene åbner originalen på den pågældende side.
Ytringsfrihedskommissionen blev nedsat i 2017 for at vurdere ytringsfrihedens retlige rammer og generelle vilkår i Danmark med særligt fokus på udviklingen af sociale medier, disinformation og terrorisme. Kommissionen har kortlagt de eksisterende begrænsninger i lovgivningen, analyseret befolkningens holdninger gennem en befolkningsundersøgelse og inddraget internationale sammenligninger. Da kommissoriet udtrykkeligt udelukkede konkrete lovforslag, fungerer betænkningen primært som et analytisk grundlag til kvalificering af den politiske debat om ytringsfrihedens grænser.
Hver anbefaling holdt op mod hvad der faktisk skete: anbefalingen til venstre, gennemførelsen - med den konkrete retsakt - til højre.
Et flertal i kommissionen (Nils Bernstein (formand), Jens Elo Rytter, Rune Stubager, Jakob Nielsen, Jonas Christoffersen, Vibe Klarup, Vibeke Borberg og Anna Libak) anbefaler, at straffelovens § 266 b grundlæggende bevares i sin nuværende form, jf. dog afsnit 3.2 om præcisering af bestemmelsen.
Racismeparagraffen er hverken ophævet eller indskrænket, som et mindretal i kommissionen ønskede; ved lov nr. 2591 af 28. december 2021 blev § 266 b tværtimod udvidet med handicap, kønsidentitet, kønsudtryk og kønskarakteristika med virkning fra 1. januar 2022.
Kommissionen anbefaler, at Straffelovrådet anmodes om at komme med forslag til, hvordan lovgivningen kan ændres for at tydeliggøre retstilstanden [vedrørende straffelovens § 136, stk. 2]. Det vil eventuelt kunne ske i sammenhæng med den behandling af uklarhederne ved straffelovens § 266 b, som Straffelovrådet også bør se på.
Der er ikke gennemført lovændringer, der tydeliggør rækkevidden af straffelovens § 136, stk. 2, eller præciserer § 266 b, og der foreligger ingen betænkning fra Straffelovrådet herom. Den eneste ændring af § 136, stk. 2, siden betænkningen er undtagelsen for billigelse af overtrædelser af § 110 e, som blev indsat i december 2023 sammen med forbuddet mod utilbørlig behandling af religiøse skrifter.
Kommissionen anbefaler, at straffelovens § 136, stk. 2, herunder grænsedragningen i forhold til straffelovens § 114 e, samt straffelovens § 136, stk. 3, omfattes af den evaluering, som efter kommissionens opfattelse bør gennemføres i forhold til de allerede vedtagne lovændringer, som kommissionen har gennemgået i kapitel 16.
Straffelovens § 136, stk. 3, blev vurderet i forbindelse med den indbyggede revisionsbestemmelse — med Justitsministeriets erfaringsopgørelse fra maj 2020 og en høring i januar 2022 — hvorefter bestemmelsen blev videreført uændret. Der er derimod ikke gennemført den bredere evaluering af de ytringsfrihedsbegrænsende lovændringer, herunder § 136, stk. 2, og § 114 e, som kommissionen efterlyste.
Åbn kildenEt flertal i kommissionen (Jens Elo Rytter, Rune Stubager, Jakob Nielsen, Jonas Christoffersen, Jacob Mchangama, Vibe Klarup og Vibeke Borberg) anbefaler, at det overvejes at lovfæste reglerne om offentligt ansattes ytringsfrihed.
Reglerne blev lovfæstet med lov om offentligt ansattes ytringsfrihed, der trådte i kraft 1. juli 2025 og efter § 2 forbyder negative ansættelsesretlige reaktioner på grund af ytringer fremsat på egne vegne. Loven blev vedtaget enstemmigt på grundlag af den politiske aftale af 20. april 2024 og suppleret af en ny vejledning af 1. juli 2025.
Kommissionen fremhæver ytringssikkerhed som en central udfordring, og et mindretal anbefaler en skærpet strafferetlig reaktion over for trusler, der har baggrund i forurettedes lovlige ytringer eller har til formål at forhindre den pågældende i at deltage i den offentlige debat.
Med virkning fra 1. januar 2022 er det en særskilt skærpende omstændighed, at en trussel har baggrund i forurettedes lovlige ytringer i den offentlige debat eller skal forhindre brugen af ytringsfriheden, med forudsat fordobling af strafniveauet. Lovforslagets bemærkninger henviser udtrykkeligt til betænkning nr. 1573/2020 og til Ytringsfrihedskommissionens mindretal.
Kommissionen finder ikke grund til grundlæggende at ændre ved ytringsfrihedens retlige fundament og lægger op til, at udfordringerne fra disinformation og sociale medier imødegås ad anden vej end ny dansk kriminalisering af misinformation eller et generelt indholdsansvar for platformene.
Der er ikke indført dansk lovgivning, der kriminaliserer misinformation eller pålægger sociale medier et generelt ansvar for brugernes indhold; reguleringen af platformene sker i stedet gennem EU-retten. Betænkningen er efterfølgende brugt som baggrundskilde i flere lovforslag, uden at der er lovgivet mod disinformation.
Betænkningens vej gennem systemet - fra kommissorium over høring og lovforslag til vedtagelse og ikrafttrædelse. Hver hændelse med dato og kilde.
Ytringsfrihedskommissionen blev nedsat med kommissorium af 13. december 2017 som opfølgning på regeringsgrundlaget og den politiske aftale af 31. maj 2016 om initiativer mod religiøse forkyndere. Kommissoriet fastslog udtrykkeligt, at kommissionen kunne komme med generelle anbefalinger, men ikke skulle stille konkrete lovforslag, og betænkning nr. 1573 blev afleveret til justitsminister Nick Hækkerup den 30. april 2020 med den overordnede konklusion, at ytringsfrihedens fundament ikke burde ændres grundlæggende. Anbefalingerne er derfor kun delvist fulgt op lovgivningsmæssigt: kommissionens fokus på ytringssikkerhed blev udmøntet i lov nr. 2601 af 28. december 2021, der fordobler strafniveauet for trusler mod deltagelse i den offentlige debat (straffelovens § 266, stk. 2, og § 119, stk. 3), og flertallets anbefaling om at overveje en lovfæstelse af offentligt ansattes ytringsfrihed blev — efter aftalerne af 28. august 2022 og 20. april 2024 — gennemført med L 144 (2024-25) og lov nr. 557 af 27. maj 2025, der trådte i kraft 1. juli 2025. Racismeparagraffen blev som anbefalet af flertallet bevaret og i 2022 endda udvidet til nye beskyttede grupper, mens kommissionens ønske om, at Straffelovrådet skulle tydeliggøre retstilstanden om straffelovens § 136, stk. 2, og § 266 b, ikke er blevet imødekommet. Den brede evaluering af de ytringsfrihedsbegrænsende lovændringer er heller ikke gennemført; alene straffelovens § 136, stk. 3, blev vurderet i forbindelse med revisionsbestemmelsen og videreført uændret ved lov nr. 479 af 26. april 2022.
Den daværende regering, Socialdemokratiet, Dansk Folkeparti og Det Konservative Folkeparti indgik en politisk aftale om initiativer rettet mod religiøse forkyndere, der undergraver danske love og værdier. Aftalen indeholdt — med tilslutning fra SF — enighed om at nedsætte en kommission, som skulle vurdere ytringsfrihedens rammer og generelle vilkår i Danmark.
Justitsministeriet udstedte kommissoriet for Ytringsfrihedskommissionen med Nils Bernstein som formand. Kommissionen skulle beskrive de retlige rammer, den historiske udvikling og samfundsforholdene omkring ytringsfriheden og kunne komme med generelle anbefalinger, men skulle udtrykkeligt ikke fremsætte konkrete forslag til ny lovgivning.
Ytringsfrihedskommissionen afholdt sit første møde og indledte det arbejde, der frem til december 2019 omfattede bl.a. en stor befolkningsundersøgelse om danskernes syn på ytringsfrihed.
Ytringsfrihedskommissionen afleverede betænkning nr. 1573 om ytringsfrihedens rammer og vilkår i Danmark (del 1 og 2) til justitsminister Nick Hækkerup. Kommissionen konkluderede, at ytringsfriheden har gode vilkår i Danmark, men fremhævede bl.a. ytringssikkerhed som en central udfordring, og ministeren tilkendegav samtidig, at regeringen ville se på behovet for at skærpe straffen for trusler, der skal forhindre andre i at deltage i den demokratiske debat.
Justitsministeren fremsatte lovforslag L 14 om ændring af straffeloven, retsplejeloven, hvidvaskloven m.fl. Lovforslagets punkt 2.2 om strafskærpelse for trusler mod ytringsfriheden henviser udtrykkeligt til betænkning nr. 1573/2020 og til Ytringsfrihedskommissionens mindretal.
Med loven blev der indsat et nyt stk. 2 i straffelovens § 266 og et nyt 2. pkt. i § 119, stk. 3, hvorefter strafniveauet som udgangspunkt fordobles, når en trussel har baggrund i forurettedes lovlige ytringer i den offentlige debat eller har til formål at forhindre brugen af ytringsfriheden. Reglerne trådte i kraft 1. januar 2022.
Ved lov nr. 2591 af 28. december 2021 blev racismeparagraffen udvidet, så også handicap samt kønsidentitet, kønsudtryk og kønskarakteristika er omfattet. Bestemmelsen blev dermed hverken ophævet eller indskrænket, som et mindretal i kommissionen havde ønsket.
Med L 125 (2021-22) blev revisionsbestemmelsen vedrørende kriminalisering af udtrykkelig billigelse af visse strafbare handlinger som led i religiøs oplæring ophævet, så straffelovens § 136, stk. 3, blev videreført uændret. Ytringsfrihedskommissionens overvejelser indgik i høringen over opfølgningen på revisionsbestemmelsen.
Den daværende regering, SF, Radikale Venstre, Enhedslisten og Dansk Folkeparti indgik en aftale om initiativer til fremme af offentligt ansattes ytringsfrihed, bl.a. revision af Justitsministeriets vejledning og dialog med arbejdsmarkedets parter. Aftalen fulgte op på det tema, kommissionen behandlede indgående.
SF fremsatte beslutningsforslag B 142 (2023-24), der med direkte henvisning til Ytringsfrihedskommissionens flertal krævede en lovfæstelse af offentligt ansattes ytringsfrihed samt omvendt bevisbyrde og kompensation ved uretmæssige sanktioner.
Regeringen og Dansk Folkeparti aftalte at lovfæste offentligt ansattes ytringsfrihed. Aftalen blev det direkte grundlag for det senere lovforslag L 144.
Justitsminister Peter Hummelgaard fremsatte forslag til lov om offentligt ansattes ytringsfrihed, der lovfæster de gældende regler og forbyder negative ansættelsesretlige reaktioner på grund af lovlige ytringer fremsat på egne vegne.
Lovforslaget blev 1. behandlet og henvist til Retsudvalget, som bl.a. drøftede ændringsforslag om omvendt bevisbyrde, godtgørelsesniveau og udvidelse til privatansatte, der løser offentlige opgaver.
Retsudvalget afgav betænkning over lovforslaget, hvorefter det blev 2. behandlet den 15. maj 2025 og sendt direkte til 3. behandling.
Justitsministeriet sendte udkast til en opdateret vejledning om offentligt ansattes ytringsfrihed i offentlig høring med frist den 12. juni 2025 som led i udmøntningen af den nye lov.
Folketinget vedtog lovforslaget enstemmigt: 111 stemte for, ingen imod.
Loven blev stadfæstet og kundgjort den 28. maj 2025. Efter § 2 må offentligt ansatte ikke mødes med negative ansættelsesretlige reaktioner på grund af ytringer fremsat på egne vegne, med snævert afgrænsede undtagelser.
Lov om offentligt ansattes ytringsfrihed trådte i kraft, og samme dag udstedte Justitsministeriet vejledning nr. 9598 af 1. juli 2025 om offentligt ansattes ytringsfrihed.
De bestemmelser betænkningen behandler - loven til venstre, betænkningens behandling i midten og dens holdning til højre. Hold musen over §-referencen for at læse paragraffen.
Grundlaget: de love betænkningen citerer, de dokumenter den henviser til, og de begreber den definerer.
